Le Grenelle II : Révolution verte ou verdissement trop timide ?

Terra Nova a réalisé depuis plusieurs mois un travail d’expertise sur la loi Grenelle II. Ce travail a été présenté le mardi 13 octobre lors d’un débat à l’Assemblée nationale, à l’issue de l’examen du projet de loi par le Sénat. Si le Grenelle de l’environnement a eu le mérite d’inaugurer de nouvelles pratiques de consultation de la société civile, le Gouvernement ne s’est pas saisi du soutien qui lui a été accordé. Le projet de loi « Grenelle II », tel qu’il sera présenté à l’Assemblée nationale à la fin de l’année, ne concrétise pas le déploiement du développement durable en France : les paroles ne se sont pas traduites en actes.

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L’approbation du projet de loi Grenelle 1,  « loi cadre » que les associations de protection de l’environnement appelaient de leurs vœux, n’était pas un blanc-seing pour le Gouvernement, mais le signe de la volonté des parlementaires de ne pas entraver la possibilité d’une entrée de la France dans un nouvel âge écologique.

Or, il apparaît avec le projet de loi Grenelle 2 que le Gouvernement ne s’est pas saisi du large soutien qui lui était accordé pour engager la France sur la voie de l’excellence environnementale. Le rabotage progressif des propositions des Comités opérationnels a transformé l’essentiel de la loi en un assemblage de mesures peu contraignantes, vaguement incitatives, redondantes avec les règlementations existantes ou, finalement, de simples rattrapages de la réglementation européenne. En se contentant de rattraper son retard, la France se condamne à rester suiviste au niveau européen.

Terra Nova présente aujourd’hui un dossier composé d’une synthèse politique et d’argumentaires techniques autour de thèmes emblématiques de la perte de substance du Grenelle. Ce dossier a été présenté lors d’un débat à l’Assemblée nationale le mardi 13 octobre dernier. Le travail continue, et d’autres analyses viendront compléter ce dossier dans les prochains mois. 

Le dossier Grenelle II de Terra Nova

Biodiversité, par Félicien Malbert et Aude Reycoro

Responsabilité sociale des entreprises, par Yann Queinnec et William Bourdon

Précarité energétique, par Guillaume Cantillon

Transport & infrastructures, par Jule Vertin et Julien Ollivier

La synthèse politique de Bettina Laville

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Le projet de Loi portant engagement national pour l’environnement a été déposé il y a plus de 6 mois au Sénat par le Gouvernement. Sa discussion a été plusieurs fois retardée et finalement l’urgence a été déclarée.

Il sera discuté au Sénat puis à l’Assemblée nationale dans un contexte particulièrement riche en matière environnementale, marqué par la discussion sur la fiscalité écologique (taxe carbone dans la Loi de Finances), et par l’imminence du sommet de Copenhague.

Par ailleurs, il se situe après les élections européennes, qui a illustré la préoccupation des Français en matière d’environnement, traduite par une poussée très significative des Verts, et le futur scrutin régional, qui sera sans nul doute un champ de rivalité entre le parti socialiste et les Verts lesquels pourtant ont gouverné ensemble dans les régions et se réclameront ainsi du même bilan environnemental. C’est dire si l’angle politique est délicat.

Le projet de loi compte 6 titres

Le premier, Sûrement le plus lourd et le plus dense en mesures nouvelles, traite des bâtiments et de l’urbanisme. Il crée en particulier une attestation pour la prise en compte des normes énergétiques à l’achèvement des travaux, une obligation d’améliorer la performance énergétique des bâtiments tertiaires d’ici 2020, le contrat de performance énergétique pour les grandes copropriétés ; il modifie le droit de l’urbanisme en y introduisant des contraintes environnementales.

Il simplifie les D.T.A, il « verdit » les S.C.O.T, en y intégrant les plans climat énergie territoriaux, et conditionne l’urbanisation à des critères environnementaux, afin de lutter contre l’étalement urbain et renforce les P.L.K. Il autorise un dépassement de 30 % du CO² si les bâtiments sont performants en matière énergétique, et – mesure très controversée – prévoit de ne plus soumettre à un avis conforme mais à un avis simple d’un architecte des bâtiments de France les permis de construire dans les ZPPAUP. Souvent, il demande au Parlement de modifier le Code de l’urbanisme par ordonnance.

Le deuxième : Porte sur les Transports et précise celles des collectivités locales qui pourront s’engager dans une gestion plus écologique des transports. Il crée un label de l’autopartage, institue en droit français les péages autoroutiers sans barrières, prévoit la possibilité de modifier les péages en fonction des émissions de G.E.S des camions de transport de marchandises.

Le titre 3 : Porte sur l’énergie, en instituant des schémas du climat, de l’air et de l’énergie, un schéma régional de raccordement au réseau d’énergies renouvelables, fait obligation aux entreprises de plus de 500 salariés et les collectivités de plus de 500.000 habitants d’établir un bilan de leurs émissions de G.E.S, et aux collectivités de plus de 50.000 habitants à adopter des plans climats territoriaux d’ici 2013.

Des mesures concrètes sont prises en faveur des énergies renouvelables (réseaux de chaleur d’origine renouvelable, obligation d’achat pour l’éolien maritime).

Le titre 4 : Traite de la biodiversité en encadrant la vente des produits phytopharmaceutiques (agrément séparation entre activité de conseil et de vente, interdiction de la publicité sur ces produits à destination des jardiniers amateurs), il institue une certification particulière « haute valeur environnementale » et règlemente les cultures autour des airs d’alimentation de captage d’eau potable ; il définit également les conditions nécessaires à la constitution d’une trame verte et bleue et prend un certain nombre de mesures de protection d’espèces et des habitants (zone humide, bande enherbée de 5 m le long des courts d’eau etc.…). Sont également prévues des mesures concernant les travaux d’office que peuvent effectuer les communes pour la mise en conformité des installations d’assainissements non collectifs et créent pour celles-ci l’organisation d’un inventaire de réseau de distribution d’eau.

Le projet de loi prévoit également une amorce de traduction du Grenelle de la mer dans la définition de la stratégie de gestion intégrée dans la mer et du Littoral et crée un écolabel pour « les produits de la pêche durable ». Des mesures pour la Guyane sont enfin prévues en particulier pour la création du conservatoire.

Dans le titre 5 : Les articles les plus significatifs concernent la lutte contre la pollution lumineuse, la réforme de l’autorité de contrôle, les nuisances sonores et aéroportuaires ; le code de l’environnement comprendra aussi des dispositions permettant de surveiller la qualité de l’air intérieur dans les lieux publics et le Gouvernement a prévu une série de mesures concernant la règlementation des ondes électromagnétiques, en particulier, en vue de protéger les enfants. Il crée une obligation de déclaration de fabrication ou d’utilisation des nano-matériaux pour les entreprises qui devront les communiquer au public. Des dispositions concernant les déchets sont également déclinées visant à accélérer la valorisation (objectif de 40 %) et à créer une filière de récupération et de traitement des seringues.

Le dernier titre, concernant la gouvernance, comporte des mesures de toutes sortes. Ses dispositions les plus importantes sont :

- l’extension de l’obligation fixée par la loi NRE à toutes les entreprises de plus de 500 salariés,
- le renforcement de la responsabilité de la société mère en cas de pollution grave causé par l’une de ces filiales qui peut aller jusqu’à la poursuite par l’Etat dans certains cas.

Une des mesures phares est l’étiquetage du « coût carbone » des produits et de leurs emballages à partir de 2011. Les études d’impact et les enquêtes publiques sont par ailleurs réformées dans le sens d’une plus grande attention à la protection du milieu naturel et à la participation du public. Il aménage les critères de représentativité des acteurs environnementaux et, à l’instar de la réforme économique et sociale, donne une compétence environnementale aux conseils économiques et sociaux régionaux.

La discussion en séance aujourd’hui terminée a été très riche, elle a permis d’adopter la plupart des propositions du Sénat. Des améliorations, en particulier du point de vue de l’aspect social du développement durable, ont été introduites.

Le Sénat a fait un travail considérable en commission et à modifié sensiblement le texte, en particulier sur les déchets où les sénateurs proposent la filière de responsabilité élargie du producteur pour les produits d’ameublement et pour les déchets dangereux diffus des ménages, sur l’amélioration du cadre de concertation pour les éoliennes, pour la trame verte et bleue ou pour les infrastructures de transport ; le Sénat a également proposé d’interdire l’utilisation du téléphone portable dans les écoles.

Ce texte, qui a suscité 1089 amendements au Sénat, dont 300 d’entre eux ont été adoptés en commission avant la séance publique, est-il comme le dit le Ministre Borloo un « grand texte économique et sociétal qui arrime définitivement la France, l’ensemble de son corps social, sa représentation nationale dans le camp de la lucidité et dans le camp de la responsabilité » ?

EXAMEN CRITIQUE

Ce projet, même s’il s’est fait beaucoup attendre, est conforme, à quelques affadissements près aux engagements de la table ronde de 2007. Il balaye l’ensemble du champ environnemental et les amendements gouvernementaux ont permis de nourrir un peu le pilier social –mais il pèche par de nombreuses lacunes et soulève de multiples interrogations-.

I - le financement des mesures semble être le sujet le plus préoccupant, surtout si on songe qu’il donne aux collectivités locales des obligations supplémentaires, en même temps qu’elles subissent la réforme de la taxe professionnelle et que, à côté du Grenelle, des plans multiples sont annoncés par le Gouvernement (fret, voiture électrique, etc…). Le Ministère du développement durable semble compter sur la manne du Grand Emprunt, sans que la commission Juppé-Rocard ne se soit encore prononcée. Ceci est particulièrement important pour le fret (2 milliards manquent aujourd’hui). De plus, les imprécisions sur le fonctionnement de la taxe carbone ne permettent pas de comprendre les secteurs qu’elle financera (transport ? habitat ? collectivités, pour remplacer la TP ?).

II - La loi annoncée comme une loi de précision du Grenelle se caractérise encore par des approximations et des renvois aux décrets (136 prévus !) ou à des ordonnances (14) finalement elle porte bien son nom : c’est un engagement plus qu’une législation.

III - Les dispositions concernant les modifications du Code de l’Urbanisme sont très importantes, mais auraient mérité une présentation globale des conséquences sur ce code. Les SCOT ressortent du projet profondément modifiés, les PLU également. Le Gouvernement prévoit une modification du code par ordonnance, ce contre quoi il paraît utile de s’élever, d’autant que les compétences des collectivités sont en même temps modifiées par le projet de loi de réforme de celle–ci. C’est le Préfet qui sort renforcé du Grenelle 2, ce qui est d’ailleurs dans la logique assumée par la réforme actuelle du Ministère. Les collectivités ont plus de devoirs, le Préfet plus de pouvoir.

La quasi-suppression de la DTA est une mauvaise idée, car elle est un instrument incomparable de prospective et de protection territoriale puisqu’elle était opposable.

IV - Sur le plan des mesures concernant la biodiversité, le Gouvernement a considérablement réduit ses ambitions pour satisfaire les agriculteurs. Ceci est vrai tant pour les réductions des engrais chimiques que pour les labels qui tendent à maintenir les filières « bio » comme résiduelles. Les mesures prévues pour les DOM et les TOM n’apportent rien de nouveau. Les articles concernant l’application du Grenelle de la mer sont notoirement insuffisants.

V - Les mesures concernant la RSE sont très insuffisantes et en-deçà de ce que beaucoup d’entreprises sont prêtes à faire ; le Gouvernement ne fait qu’accentuer « les dispositions de la loi NRE » ; les sociétés mères sont « invitées » à se responsabiliser mais n’y sont pas contraintes. Il y avait beaucoup d’autres choses à faire sur la diversité, sur la responsabilité, sur l’incitation aux emplois verts etc.

VI - Les mesures concernant la démocratie locale sont très timides. La réforme de la CNDP et les mesures concernant l’enquête publique ne vont pas satisfaire le vrai besoin de débat public qui existe à propos des équipements. De plus, le Gouvernement tend à instaurer le système des « 5 parties prenantes » du Grenelle de l’environnement, comme un fait accompli, une mesure institutionnelle, quasi constitutionnelle-qui pourtant n’a pas été consacrée dans la réforme constitutionnelle- cela le dispense de tout autre effort en matière de concertation et de débat organisé.

VII - Il est très dommage que le projet ne comporte aucune mesure concrète et opposable sur les indicateurs. Pour que le rapport Stiglitz prenne corps, il faut un débat au Parlement. Des amendements devraient donc être proposés sur le sujet.

Ce projet est donc un projet utile mais porteur de beaucoup d’incertitude juridique, il ne consacre pas une révolution verte mais une évolution verte. Il prête, somme toute, de l’environnement assez classique en privilégiant la lutte contre le réchauffement climatique ; si cela est utile voire indispensable, cela ne suffit pas au déploiement véritable du développement durable en France.

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