Une politique qui aggrave la crise du logement?

La crise du logement, aujourd'hui amplifiée par la situation économique et financière, est en réalité triple : crise structurelle, crise du pouvoir d'achat et crise du "vivre ensemble". Selon Thierry Debrand, économiste et responsable associatif, le budget "logement" pour 2010 est symptomatique d'un désengagement de l'Etat de la politique du logement, alors que l'urgence sociale se fait sentir.

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Synthèse

Fin novembre s’est organisée la deuxième nuit solidaire pour le logement dans de nombreuses villes de France. Un constat : la crise du logement se durcit. Ce n’est pas une nouveauté. Depuis deux décennies, elle s’aggrave de manière continue. Elle est aujourd’hui amplifiée par la situation économique et financière.

Les difficultés que nous connaissons peuvent se résumer en trois crises : une crise structurelle, qui a pour origine le décalage depuis de nombreuses années entre la construction de logements et les besoins des français ; une crise du pouvoir d’achat qui résulte de l’inadéquation entre les loyers proposés et les possibilités financières des plus modestes ; mais aussi une crise du « vivre ensemble » qui génère une forte ségrégation territoriale, et souligne les efforts nécessaires pour faciliter l’acceptation des différences. Ces trois crises mettent en évidence la nécessité de l’intervention des pouvoirs publics dans la politique du logement. Le budget « logement » est en baisse de près de 20 % sur la période 2008-2011.

Face à ces trois crises, le gouvernement a décidé non pas de renforcer la politique du logement, mais au contraire de l’affaiblir. L’analyse des choix effectués lors du budget 2010 est sans appel : diminution des aides à la construction de logements sociaux, stagnation pour les ménages des aides au logement. L’aide à la construction de logements sociaux s’effondre de  800 M€ en 2008 à 480 M€ en 2010. La subvention par logement social baisse de 60%, pour atteindre 1000€, soit 3 % du plan de financement d’un logement social. Par ailleurs, les aides au logement pour les ménages stagnent alors que l’urgence sociale se fait sentir. En bref, c’est à un véritable désengagement de l’Etat que l’on assiste. Mais plus que d’une analyse sur les restrictions budgétaires, c’est d’un réel débat sain et éclairé que la société française a besoin concernant sa politique du logement. L’enjeu dépasse la simple construction de maisons ou d’immeubles, il s’agit de construire le vivre ensemble dans des villes apaisées accessibles à tous pour les prochaines décennies. Un groupe de travail de Terra Nova fera des propositions prochainement sur cette question structurante pour la société française.

La Note

1 - LES ORIGINES DE LA CRISE DU LOGEMENT

Les difficultés que nous connaissons peuvent se résumer en trois crises : une crise structurelle, une crise du pouvoir d’achat mais aussi une crise du « vivre ensemble ».

1.1 - CRISE DU LOGEMENT : CRISE STRUCTURELLE

La crise est structurelle. Elle est tout d’abord la conséquence d’un décalage entre l’offre et les besoins depuis plus d’une vingtaine d’années. C’est l’accumulation de petits déficits annuels qui fait qu’il manque 1 million de logements. Aujourd’hui les chiffres de la construction sont inquiétants : Après 3 à 4 années fastes, le seuil des 400 000 mises en chantier n’est plus atteint alors que l’objectif du gouvernement était de 500 000 logements par an. En 2007, 427 000 logements ont été mis en chantier ; la production tombe à 370 000 logements pour 2008. Sur les douze derniers mois, d’octobre 2008 à septembre 2009, seulement 326 000 logements ont été commencés en France. Ce chiffre est inférieur de 17,6 % à celui relevé d’octobre 2007 à septembre 2008. Il correspond approximativement à la production de 1993.

A cette vision quantitative s’ajoutent des problèmes qualitatifs : de nouveaux besoins se font jour. Alors que la structure de la population française a profondément changé depuis la fin des Trente glorieuses et que la politique du logement est marquée par une forte inertie, la France va devoir faire face dans les prochaines décennies aux effets du vieillissement de sa population. C’est aujourd’hui que devraient se préparer les logements pour les personnes âgées et dépendantes de demain.

1.2 - CRISE DU LOGEMENT : CRISE DU POUVOIR D’ACHAT

Cette crise du logement est aussi une crise du pouvoir d’achat. En effet, même si les derniers trimestres sont marqués par une décélération des prix et des loyers, il n’en demeure pas moins que les ménages les plus modestes ont du mal à trouver un logement décent. Les ventes sont en net ralentissement. Ce recul s’explique notamment par une restriction de l’offre de prêts de la part des banques. Le niveau moyen des mensualités, pour un même capital emprunté, a augmenté de 7% depuis un an et l'observatoire du Groupe Caisses d'épargne vient de montrer qu’il faut désormais compter en moyenne 4 années de revenus pour rembourser son logement, contre 2,5 années entre 1995 et 2005. Cette augmentation des prix a pour conséquence un blocage complet de la chaîne du logement. Un indicateur simple existe pour mesurer ce blocage : c’est la mobilité résidentielle. Dans le parc social, elle n’a jamais été aussi faible. Pas d’accession possible, pas d’accès au logement privé du fait des prix… Cela a pour conséquence une sclérose du logement social qui joue donc moins bien son rôle d’accueil des jeunes et de sas d’insertion dans un cadre de mixité. Dès lors les plus modestes, les plus pauvres, les moins biens intégrés n’ont plus de place dans la chaîne du logement. Il est donc nécessaire de relancer toute la chaîne du logement. Tous les segments sont importants pour relancer une politique durable du logement. Les politiques d’urgence sont indispensables mais elles ne résoudront pas la crise du logement de façon durable.

1.3 - CRISE DU LOGEMENT : CRISE DU VIVRE ENSEMBLE

La ville est un monde socialement complexe. A la différence de la campagne, et en caricaturant, le lien social n’y repose pas sur des ressorts mécaniques ou économiques. La cohabitation n’est évidemment pas sans poser des problèmes. Il y a certes une ville-centre, où se situent généralement les quartiers historiques. Autour, selon un schéma traditionnel, s’étend la banlieue : « quartiers résidentiels » et « cités ». Au-delà commence le périurbain, ensemble de villages à la croissance forte, dont les habitants travaillent principalement dans la ville voisine.

La traduction urbaine de cette évolution est immédiate : les habitants des quartiers sensibles rêvent d’en partir. N’y restent que ceux qui n’ont pas les moyens d’en partir. Dans le même temps, la réhabilitation des cœurs de ville a rendu ces derniers attractifs, en particulier pour les plus aisés. La population du centre devient plus riche et les prix montent. Le renouvellement de la population (achat, changement de bail,…) se fait au détriment des pauvres et des ménages modestes qui s’en trouvent progressivement évincés.

L’application des simples règles « économiques » de marché sans intervention de règles « sociales » produit mécaniquement de la ségrégation. Un autre élément structurel de cette crise est la complexité de la production de logements. Celle-ci dépend de marchés locaux avec leur logique politique propre qui font face à des politiques nationales. Le mille-feuilles administratif (aux maires, les droits de la construction ; aux départements, l’aide sociale aux régions, le foncier ; à l’Etat, l’aide à la pierre et à la personne et enfin à l’Europe, certains grands projets) a comme conséquence une déresponsabilisation de certains acteurs mais aussi des « pertes en lignes », voire un manque d’efficacité des politiques publiques.

On peut donc dire que la ségrégation est le résultat non du marché pur, mais d’un marché mal régulé …

2 - LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2010 : SOLUTION OU AGGRAVATION ?

Alors que les ménages dépensent toujours plus pour se loger, l’Etat ne consacre que 1,1% de son budget pour aider les Français à se loger. Au vu des chiffres de la loi de finance 2010, les choix proposés par le gouvernement semblent renforcer ces dynamiques.

2.1 - UN BUDGET EN BAISSE ET DE FAÇON DURABLE

Certes, l’année 2010 n’est pas l’année la plus catastrophique avec une certaine stabilisation des montants si l’on se réfère uniquement aux chiffres globaux. Le budget a même tendance à un peu augmenter. Mais ce n’est que l’arbre qui cache la forêt. En effet, deux constats inquiétants doivent être mis en avant.

Premièrement, la dynamique à moyen terme. Entre le montant réalisé en 2008 et les montants proposés par le gouvernement en 2011, la baisse sera de plus de 18% concernant les autorisations d’engagement, c’est-à-dire de 8 707 M€ à 7 279 M€ .

L’autre surprise de ce budget est l’évolution des aides à la personne. Les dépenses liées à ces aides ont eu tendance à se stabiliser entre 2008 et 2009 pour connaître une forte croissance entre 2009 et 2010, plus de 8%. C’est en réalité une triste conséquence mécanique de la situation de crise que connaît la France. Alors que les montants octroyés par bénéficiaire évoluent peu, le nombre de bénéficiaires d’aides, et donc le montant global des aides, augmentent avec la dégradation de la situation économique des français. Il ne s’agit en rien d’un rattrapage des décalages de revalorisation entre le niveau des aides et l’évolution des loyers des années précédentes.

La baisse du budget logement se concentre donc sur les aides à la pierre. Ainsi l’aide à la construction de logement social est la grande sacrifiée de ce budget et de ses prédécesseurs, passant de 800 M€ en 2008 à 550 M€ en 2009 pour finir à 480 en 2010 M€. Pourtant le gouvernement annonce toujours des objectifs aussi ambitieux de construction de logements sociaux.

2.2 - LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX ENTRE AMBITION ET DURE REALITE

Les annonces du gouvernement visent la construction 80 000 logements sociaux par an. Pour réussir ce tour de force, qui consiste à réduire les subventions à la construction tout en annonçant un chiffre constant de logements à produire, la solution est sur le papier assez simple : il suffit de diminuer le montant de la subvention par logement.

C’est ainsi que la subvention pour construire un logement social ordinaire (type PLUS) passe de 2 700€ à 1 000€, soit une diminution de plus de 60 %. Cette subvention était déjà largement insuffisante, elle devient ridicule. Il y a dix ans, la subvention de l’Etat représentait 6% d’un plan de financement d’une opération sociale, elle ne couvre plus que 3% actuellement. Dans le même temps, la part des subventions des collectivités locales est passée de 2 % à 8% et celle des fonds propres des organismes de 2% à 10%. Il s’agit bien sur long terme d’un désengagement de l’Etat dans l’aide à la production de logements sociaux accessibles par le plus grand nombre. Les chiffres sont aussi inquiétants sur l’aide à l’acquisition de foncier et à la réhabilitation.

A l’opposé de ce désengagement, les aides fiscales n’ont jamais été aussi importantes. Il s’agit donc là d’une réorientation politique vers les individus qui se constituent un patrimoine plutôt que vers des structures qui favorisent la solidarité nationale. L’exemple du « Scellier-De Robien » est particulièrement instructif. Pour les propriétaires, cet investissement est devenu dans certains cas non rentable. Du fait d’une mauvaise localisation des biens, ils ont du mal à trouver des locataires aux prix qu’ils souhaitent. Inévitablement cela leur posera des problèmes en termes de pouvoir d’achat. Deuxièmement, pour les marchés locaux de l’habitat, les programmes De Robien ont créé des déséquilibres importants de l’offre privée qui auront des répercussions sur l’offre sociale. De plus, la plupart de ces logements ont été construits dans des zones où il y a peu de demande. Enfin, pour l’Etat, si les logements ne se louent pas, il y aura certes une moindre dépense pour l’Etat mais en revanche il s’agit d’une fixation de l’épargne des ménages dans des investissements non rentables alors qu’elle serait plus utile (économiquement-durablement) pour soutenir d’autres secteurs. Il en est de même de l’une des mesures emblématiques de la droite (TEPA) sur les crédits d'impôt sur les intérêts d'emprunt pour l’acquisition d’une résidence principale qui a eu un coût budgétaire de 1,2Md€ en 2009, ce qui est 3 fois supérieur à l’aide pour la construction de logements sociaux en 2010.

2.3 - UN BUDGET QUI REPOSE DE PLUS EN PLUS SUR LES SALAIRES ET LA SOLIDARITE ENTRE PAUVRES

La réorientation des moyens budgétaires de l’Etat l’oblige à rechercher de nouvelles sources de financement. Pour ce faire, il est contraint de remettre en cause l’ensemble du système de financement du logement social qui était pourtant l’un des seuls pans de notre économie sociale à reposer sur un système de financement quasi pérenne. En sus de l’argent des organismes qui peut s’apparenter à une solidarité des pauvres vers les plus pauvres, pour arriver à mener à bien sa politique du logement, le gouvernement se retourne donc vers le 1% logement (système paritaire qui gère les sommes prélevées sur la masse salariale de toutes les entreprises de plus de 20 salariés) et l’argent des salariés. Mais cet argent, s’il n’était pas comptabilisé dans le budget de l’Etat, était déjà consacré au logement. Ce n’est donc pas une ressource supplémentaire. L’inclusion implicite dans le budget (en tout cas pour la réalisation des objectifs) permet certes d’équilibrer les politiques du gouvernement mais n’empêche pas que l’argent consacré par la collectivité nationale au logement diminue (ETAT + 1% logement + Cotisations pour les aides au logement). Tout était déjà inscrit dans l’introduction du projet de loi 2009: « L’évolution de ces crédits s’accompagne de la réorientation des emplois, des moyens, notamment ceux du 1% logement, autour des priorités de la politique du logement dans une logique d’optimisation. Par ailleurs, la mobilisation de recettes nouvelles (en particulier pour le logement social, la péréquation entre organismes et les ventes de logements sociaux à leurs occupants) permet un recentrage des aides à la pierre sur la construction de logements neufs ».

Il s’agit donc d’inscrire l’argent du 1% logement dans le Budget mais cet argent était déjà dans la sphère logement. En effet, les ressources du 1% d’environ 4 900 M€ se décomposent en 1 500 M€ de collecte nouvelle (0,45 % de la masse salariale) et 3 400 M€ de remboursements de prêts par des personnes physiques ou des organismes constructeurs. La Loi Molle (loi Boutin du 25 mars 2009- loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion) ainsi que le décret du 22 juin 2009 prévoient que le 1% subventionne le plan de cohésion sociale, l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat… Dès lors si plus de 2 Md€ sont versés sous forme de subventions, alors que la collecte nouvelle représente 1,5 à 1,6 milliard, la capacité du système à générer une ressource stable et pérenne est entamée. Avec de telles méthodes, les ressources financières du 1 % ne peuvent que s’assécher. A terme le 1% sera « une poule aux œufs d’or déplumée ».

De plus, que cela soit pour la partie non budgétaire du financement de l’APL (pour 2010 sur 11,8 Md€ d’aidesf au logement –ALS et –APL- 5,4Md€ proviennent du budget de l’Etat et 6,4Md€ proviennent des cotisations sur les salaires) ou que cela soit du 1%, le budget du logement repose de plus en plus sur les cotisations des entreprises et des salariés. Mais que vont devenir ces rentrées financières en cas de crise économique durable ? Le budget logement devient de plus en plus procyclique. Ceci n’est que la conséquence de l’abandon par le gouvernement d’une politique sociale qui pouvait être fortement contracyclique.

En conclusion, face aux trois crises, la crise structurelle, la crise du pouvoir d’achat et la crise du vivre ensemble, il ne semble pas que les choix gouvernementaux prennent conscience de l’urgence de la situation. Pire, ils sont de nature à renforcer la crise du logement. Plus que d’une simple analyse sur les restrictions budgétaires, c’est d’un réel débat sain et éclairé que la société française a besoin concernant sa politique du logement. L’enjeu dépasse la simple construction de maisons ou d’immeubles, il s’agit de construire le vivre ensemble dans des villes apaisées accessibles à tous pour les prochaines décennies. Sans cela, il est certain que nous devions nous retrouver encore pendant de longues années à veiller ensemble lors des nuits solidaires pour le logement.