La baisse de TVA dans la restauration : une mesure coûteuse qui ne sert à rien

La commission des finances du Sénat a voté lundi 23 novembre à l'unanimité le rétablissement du taux de TVA dans la restauration à 19,6%. Sa baisse au taux réduit de 5,5%, une priorité du Président de la République, avait été obtenue à l'arrachée à nos partenaires européens, à un coût considérable pour la France. Son bilan économique, selon Daniel Vasseur, est négatif : il ne remplit ni l'objectif de relance de la croissance, ni celui des créations d'emplois promises, ni celui de l'augmentation des salaires du secteur. Dans le contexte économique actuel, son maintien serait une faute.

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Synthèse

La baisse de la TVA dans le secteur de la restauration, du taux normal de 19.6% au taux réduit de 5.5%, était une priorité du Président de la République. Mise en œuvre le 1er juillet, elle a été obtenue au prix d'une longue et difficile négociation communautaire, contre l’avis, au départ, de la grande majorité de nos partenaires et de la Commission, qui y voyaient un précédent clientéliste risqué. Elle a ainsi eu un coût politique significatif pour la France. Elle a aussi un coût budgétaire élevé : environ 2,4 Mds € par an pour les finances publiques. En vaut-elle la peine ?

La commission des finances du Sénat, peu susceptible de commettre des excès injustifiés dans la critique du gouvernement, vient de répondre « non » : elle a voté lundi 23 novembre à l'unanimité le rétablissement du taux normal. Même si l’assemblée plénière du Sénat a supprimé l’amendement, c’est un coup de semonce. Car la commission des finances a raison : quel que soit l’objectif que l’on fixe à la réforme de la TVA sur la restauration, son bilan est négatif.

Objectif économique : la baisse de la TVA sur la restauration a-t-elle permis de relancer la croissance ? L’idée était que les restaurateurs baissent leurs prix, améliorant ainsi le pouvoir d’achat des consommateurs et relançant la demande. L'efficacité de la mesure dépend de la "confiance" dans la bonne foi des restaurateurs, nous disait-on. Les engagements, pourtant, n’étaient pas inaccessibles : une baisse des prix de 3%, sur un total maximum possible de 8% (si la baisse du taux de TVA avait été entièrement répercutée dans les prix). Ces engagements n’ont pas été tenus : les prix ont baissé de moins de 1.5%. Cela signifie que les patrons restaurateurs empocheraient plus de 1,6 milliard des 2,4 Md que coûtera cette baisse à l’Etat, soit près de 70% de ce total, contre moins du tiers (un peu plus de 700 millions d’euros) au profit des ménages.

Objectif social : la baisse de la TVA a-t-elle permis de créer des emplois dans la restauration ? L’idée était que les restaurateurs utilisent une partie de leurs marges pour embaucher. En réalité, en l’absence de surcroît d’activité, ils n’ont eu aucune raison de le faire. Pire, le passage au taux réduit de TVA s’est accompagné de la suppression de la baisse de charges accordée en 2004 pour compenser l’absence d’accord communautaire. Sans doute elle aussi critiquable, cette baisse de charges avait le mérite d’apporter une aide directe à l’emploi. La baisse de la TVA, elle, constitue un soutien seulement indirect et beaucoup moins efficace.

Objectif salarial : à défaut d’emplois nouveaux, les salaires des employés de la restauration ont-ils augmenté ? La principale organisation patronale vient de refuser une demande d'augmentation de 2% des salaires. Les restaurateurs ont en effet seulement accepté d’ouvrir des négociations sur un certain nombre de sujets, sans engagement quant à des avancées concrètes en faveur des salariés… L’accord salarial, qui doit normalement être conclu d’ici fin novembre, piétine et ne devrait pas être très favorable…

Cette réforme n’atteint donc aucun des objectifs qu’elle est censée poursuivre. Son rapport coût/utilité est massivement négatif. La baisse de la TVA sur la restauration consomme plus que les économies annuelles de la RGPP : 2,4 Md€ par an contre 7Md€ sur trois ans pour la RGPP.  Toute la réforme de l'Etat et les suppressions d'emplois ne suffisent à financer une baisse de TVA qui ne crée ni emplois ni pouvoir d'achat... Un quinquennat de TVA sur la restauration, c’est 15 Md€ : presque la moitié du programme d’investissement identifié par le rapport de la commission Juppé-Rocard !

Soyons clair : cette réforme est une mesure clientéliste sans aucun bénéfice socio-économique pour le pays, avec un coût élevé pour les finances publiques. Une telle décision était une erreur. Son maintien, dans le contexte de crise actuelle des finances publiques, serait une faute.

La note 

1 - LE BILAN DE CETTE MESURE S’AVERE D’ORES ET DEJA NEGATIF : TRES PEU DE BAISSE DES PRIX ET D’EMPLOIS SUPPLEMENTAIRES, ALORS QUE SON COUT EST ELEVE.

Une répercussion intégrale de la baisse de la TVA aurait dû s’accompagner d’une diminution des prix d’approximativement 8% (si l’on tient notamment compte du fait qu’elle ne s’applique pas aux boissons alcoolisées).

On aurait parfaitement pu concevoir, dans le cadre d’un contrat passé entre les pouvoirs publics et la profession, que la réduction d’une taxe à la consommation ait pour contrepartie une diminution immédiate des prix à due concurrence.  Les consommateurs auraient bénéficié ainsi d’une baisse sensible des prix, les restaurateurs auraient gagné à l’augmentation de leur activité. Ce schéma était plus sain qu’un partage de l’effet de cette mesure entre une baisse des tarifs et une hausse des marges que rien ne justifie a priori. L’Etat sort de son rôle quand il négocie avec une profession un accroissement de ses marges…

Les engagements effectivement pris par la profession, nettement moins ambitieux (cf annexe 1), n’auraient en réalité abouti qu’à une diminution des prix d’environ 3% . La formule retenue – une répercussion intégrale mais seulement sur 7 produits choisis dans une liste de 10 – apparaît d’ailleurs inutilement compliquée. S’agissant d’une taxe à taux proportionnel sur toutes les ventes, pourquoi ne pas avoir convenu d’une réduction de tous les prix d’un pourcentage donné, ce qui aurait été plus visible et contrôlable, pour un résultat identique sur les marges des restaurateurs ?

Deux mois après son entrée en vigueur, l’INSEE ne constate qu’une baisse de …1,4%. Il n’y a pas lieu d’espérer une amélioration notable de ce résultat car la diminution des prix s’est rapidement essoufflée puis interrompue (-1,3% en juillet puis seulement -0,2% en août, 0% en septembre et +0,1% en octobre) et selon un sondage BVA, seulement 21% des établissements envisagent de la poursuivre.

Les relevés menés par la DGCCRF ont montré qu’à peine plus de la moitié des établissements pratiquaient comme prévu au moins sept baisses de prix sur 10 produits, et elle n’a pas vérifié s’ils représentaient bien 30% de leur CA. En particulier, selon le cabinet Gira Conseil, seul un restaurant sur 10 a répercuté la baisse de la TVA dans les régions très touristiques que sont l’Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Enfin, une enquête de l’association CLCV (Consommation, logement et cadre de vie) menée de fin août à octobre 2009 révèle que la moitié des restaurants du panel étudié n’ont aucunement réduit leurs prix, qu’un cinquième l’a fait mais sans respecter les dispositions du contrat d’avenir (réduction inférieure à la norme, ou appliquée à un ensemble de produits ne correspondant pas à celui qui était prévu etc…) et que seul un cinquième a bien respecté l’engagement pris.

Certes, une diminution des prix apparaît inhabituelle dans ce secteur traditionnellement inflationniste, mais elle aurait dû être bien supérieure, d’autant qu’elle s’inscrit dans un contexte particulier, celui de la crise économique, très favorable à la modération tarifaire (conjoncture et demande affaiblies, sagesse des prix des produits frais).

L’accord prévoit le suivi d’un indice synthétique des prix. Cependant, une fois la baisse de la TVA gravée dans le marbre de notre droit fiscal, quelles conclusions opérationnelles pourra-t-on tirer du constat d’une éventuelle dérive ? Priver les intéressés de la possibilité de recourir aux crédits à taux avantageux d’un fonds de modernisation créé parallèlement, seule menace concrète, paraît pour le moins dérisoire.

On ne constate pas non plus d’effet d’entraînement sur l’emploi. La raison n’en est un retard d’ajustement des effectifs dans les établissements concernés et le temps nécessaire aux embauches. On ne voit pas pourquoi les restaurateurs recruteraient si les prix ne reculent pas et donc si la demande et l’activité ne se développent pas. Les déclarations d’intentions actuelles de ces derniers ne font en général que confirmer cette évidence. Les chaînes jouent un peu plus le jeu de la baisse des prix, en en faisant parfois une opération commerciale, mais c’est pour pouvoir mieux utiliser leurs capacités de production actuelles aujourd’hui sous-employées, donc à effectifs inchangés, tandis que les petits restaurateurs considèrent cette baisse comme un dû et la réparation d’une injustice (une prétendue distorsion fiscale au bénéfice de la restauration rapide, déjà taxée à 5,5% sur les ventes à emporter).

Il n’est guère question de baisse de prix, encore moins d’embauches, et très peu de revalorisations salariales – bref, l’argent public gonflera les marges des restaurateurs. On peut tenter de faire un premier bilan. Cette réduction du niveau prix dans le secteur de la restauration de 1,4% (cf supra) correspond à une augmentation du pouvoir d’achat des ménages d’à peine un peu plus de 700 millions d’euros sur un an. Comme le coût global est évalué à 2,4 Md, cela signifie que les entreprises de ce secteur empocheraient plus de 1,6 milliards de marges supplémentaires, soit près de 70% de ce total !

2 - CE RESULTAT ETAIT PREVISIBLE. EN L’ABSENCE DE TOUTE DISPOSITION CONTRAIGNANTE LA RESTAURATION NE CONSTITUAIT PAS UN BON SECTEUR POUR CE TYPE DE MESURE.

2.1 - MEME A LONG TERME, IL Y A PEU DE BAISSE DE PRIX A ESPERER

Un des arguments les plus utilisés pour défendre cette mesure, malgré ses piètres résultats, consiste à dire qu’il faut donner du temps aux restaurateurs. Or, tout ce ci n’est pas une affaire de temps mais d’intérêt bien compris…

Il n’y a aucune chance que le contrôle des prix s’avère efficace, malgré le travail de bénédictin dévolu aux agents de la DGCCRF censés décortiquer les tarifs des menus . En effet, le contrat d’avenir signé par les organisations professionnelles n’engage pas les restaurateurs individuellement ; la DGCCRF ne peut agir qu’en cas d’usage abusif du logo officiel (« la TVA baisse, les prix aussi ! »).

Si les prix restent libres, le partage d’une baisse de la TVA ne se décrète pas. Même un contrôle des prix, au-delà de quelques mois, devient soit absurde (s’il est mis en œuvre de manière rigide, sans prendre en compte l’ensemble des nombreux facteurs qui expliquent leur évolution), soit inapplicable (si on veut le mettre en œuvre de manière « éclairée », en prenant en compte l’effet de l’ensemble de ces paramètres, ce qui est trop complexe et sujet à contestation). Un engagement de baisse de prix immédiate, facilement contrôlable et assortie de sanction en cas de non respect, aurait certainement été préférable à la formule finalement retenue, mais elle n’aurait pas garanti une réduction durable des tarifs au bénéfice des consommateurs.

En pratique, d’ici un an ou deux, il deviendra impossible de faire la part des choses et les restaurateurs auront d’ailleurs beau jeu de dire qu’ils ont répercuté la baisse mais que le prix des denrées et leurs coûts ont augmenté depuis, que leurs cartes ont changé etc…ce qui rendrait impossible de faire de comparaisons avec les prix affichés en juin 2009, avant l’application de la mesure.

Dans un tel contexte, c’est la loi de l’offre et de la demande, de même que l’intensité de la concurrence, qui déterminent l’incidence d’une réforme de la fiscalité sur les prix. Or, la demande dans ce secteur s’avère relativement peu sensible aux prix et la concurrence peu intense . Les restaurateurs baisseront peu leurs tarifs parce que la concurrence ne les y pousse pas et parce que cela n’aurait pas assez d’effet sur la demande qui leur est adressée. Pour résumer : les conditions d’une bonne répercussion de la baisse de la TVA dans les prix n’apparaissaient pas réunies a priori. Voila pourquoi les économistes, qui le savaient, ont toujours en grande majorité critiqué ce projet.

2.2 - …ET ENCORE MOINS DE CREATIONS D’EMPLOIS

La faible répercussion de la baisse de la TVA dans les prix obèrent gravement son effet sur l’emploi. De fait, les engagements pris en matière d’embauche n’ont guère de sens s’ils ne correspondent pas à un besoin réel, lié au développement de l’activité. En particulier, l’idée d’un partage des bénéfices de la baisse entre diminution des prix et embauches s’avère peu réaliste ; un employeur accroît ses effectifs pour répondre à la demande et non pour respecter un objectif d’embauche .

Au final, en tenant compte de la sensibilité de la demande aux prix et du contenu en emploi du chiffre d’affaires de ce secteur , on peut seulement espérer à terme des créations nettes d’emplois d’environ 12 000 postes, pour une diminution du niveau des prix de l’ordre de 3%, ou moitié moindres (6 000) si elle ne va pas au-delà de la baisse de 1,4% aujourd’hui constatée (cf annexe 2) .

Comme en matière de prix, les restaurateurs auront bientôt beau jeu de dire que la conjoncture difficile les a empêchés d’augmenter leurs effectifs mais, par exemple, que la baisse de la TVA leur a permis de « maintenir l’emploi », qui aurait reculé sinon. C’est déjà ce que beaucoup déclarent, résolus à ne pas procéder aux embauches promises…

2.3 - …LES SALARIES DU SECTEUR ETANT PAR AILLEURS LES GRANDS OUBLIES DE CETTE OPERATION.

Autant le principe d’un « partage » du gain créé par la baisse de la TVA entre diminution des prix et embauches avait peu de sens, puisqu’elles vont de pair (il faut recruter d’autant plus que les prix diminuent, ce qui stimule la demande et l’activité), autant son utilisation en faveur de l’augmentation de la rémunération des salariés, parallèlement à celle des marges, bref un partage entre salaires et profits, aurait eu une certaine logique. Si l’on n’exige pas une baisse des prix en contrepartie de la cette mesure, il s’agit en pratique d’une subvention au secteur de la restauration et il apparaît normal que toutes les parties prenantes puissent en bénéficier.

Il aurait donc fallu que cet accord comprenne des engagements précis en matière de revalorisation de la condition salariale, de manière à ce qu’une partie de cette subvention à la restauration bénéficie à ses salariés. Au lieu de cela, la profession s’est seulement engagée à ouvrir des négociations sur un certain nombre de thèmes et à les conclure d’ici la fin de l’année - une formule très peu contraignante.

L’amélioration de la condition salariale représente pourtant une des priorités d’une réforme structurelle de ce secteur, d’abord pour des raisons sociales mais aussi économiques car il constitue une condition de sa modernisation. Le patronat de la restauration ne se plaint-il pas de manière récurrente de difficultés de recrutement (sans en tirer les conséquences) ? Le secteur souffre aujourd’hui d’un manque d’attractivité du fait de la pénibilité des conditions de travail et des horaires, du faible niveau des rémunérations, de la précarité de l’emploi, de perspectives de carrière limitées ; il aurait fallu essayer d’y remédier.

3 - POUR UN COUT DE 2,4 MILLIARDS D’EUROS, BIEN D’AUTRES ACTIONS AURAIENT ETE PLUS EFFICACES, QU’IL S’AGISSE DE PROMOUVOIR L’EMPLOI ET LA COMPETITIVITE DE NOTRE ECONOMIE, OU ENCORE D’AMELIORER LE POUVOIR D’ACHAT DES MENAGES, EN PARTICULIER LES PLUS DEFAVORISES, ET DE RELANCER AINSI L’ACTIVITE.

Selon l’hypothèse officielle de 40 000 emplois supplémentaires (dont 20 000 contrats en alternance qui sont en réalité des « sous-emplois » ), une dépense fiscale nette de 2,4 Md porte le coût annuel par emploi créé à 60 000 euros. C’est plus que le coût annuel d’un emploi au SMIC. On connaît de nombreux dispositifs créant des postes de travail à un coût unitaire inférieur, en particulier les allègements généraux de charges sur les bas salaires. Ces derniers constituent une incitation directe à l’embauche, en réduisant le coût du travail, alors que la baisse de la TVA sur la consommation ne représente qu’une incitation indirecte et, partant, moins efficace.

En reprenant nos estimations, on évalue même ce coût unitaire à 200 000 euros, pour 12 000 emplois créés de manière durable, voire 400 000 s’il n’y en avait que 6 000, c’est-à-dire si les effets de la baisse de la TVA sur les prix étaient déjà épuisés, comme on peut le craindre.

Bien d’autres actions et politiques sont plus prioritaires dans la France d’aujourd’hui.

Cette mesure ne pouvait ainsi qu’améliorer marginalement l’attractivité de notre territoire. Le secteur de la restauration accompagne spontanément la croissance économique et l’augmentation des niveaux de vie. Il représente, au surplus, une spécialisation naturelle pour notre pays, qui constitue déjà une des principales destinations touristiques dans le monde (75 millions de visiteurs par an), alors que dans tant d’autres domaines, en particulier industriels, nos points forts sont à sauver ou à construire. Quel besoin y avait-il de le soutenir spécifiquement ? D’autant qu’il fait déjà partie des principaux bénéficiaires des allègements de charges, puisqu’il emploie de nombreux smicards (40% des effectifs salariés du secteur) et salariés peu qualifiés...

Plus généralement, cette dépense va grever durablement les finances publiques sans pouvoir aucunement être présentée comme un investissement stratégique préparant l’avenir, à l’instar de la recherche, de l’enseignement, des infrastructures publiques de transport et de communication etc…C’est-à-dire comme un investissement permettant de faire entrer notre pays de plain-pied dans l’économie de la connaissance et d’être à la pointe du développement durable.

Ce n’est pas davantage une mesure efficace de soutien au pouvoir d’achat et à la consommation des ménages. D’une part, la baisse des prix demeurera donc limitée. D’autre part, elle bénéficiera prioritairement aux ménages les plus favorisés, qui vont davantage au restaurant. Le nombre de repas pris au restaurant et le tarif unitaire moyen dépendent naturellement du niveau des revenus des clients. On estime qu’un ménage dont la personne de référence est un cadre consomme annuellement trois fois plus en restauration à l’extérieur du domicile qu’un ménage ouvrier. Cette baisse pourrait se traduire par une réduction de la facture de plusieurs centaines d’euros par mois pour certains habitués des grands restaurants, sans aucun gain ou un gain très faible pour des smicards qui n’y mettent jamais les pieds . Comme les ménages les plus favorisés ont aussi la propension marginale à consommer la plus faible, cette mesure ne stimulera que faiblement la consommation ; elle s’avère donc à la fois injuste et inefficace.

La baisse de la TVA sur la restauration, devenue effective le 1er juillet dernier, consacre un long combat des gouvernements conservateurs dans notre pays. Il n’y a pas eu de rupture mais au contraire une remarquable continuité dans la gestion de ce dossier depuis 2002. Ce combat semble devenu presqu’identitaire, comme si le patronat de la restauration, en particulier sa composante la plus vieillotte, faisait partie du cœur sociologique d’un projet idéologique et politique, façonné sur le modèle thatchérien : la promotion des petits entrepreneurs ( ) et de la petite propriété individuelle ( ), garants d’un ancrage à droite du pays.

On peut même dire que le contrat d’avenir signé en avril dernier concrétise une négociation menée entre les pouvoirs publics et la profession qui aura essentiellement porté sur l’augmentation des marges de cette dernière. Il n’a jamais été question d’une répercussion intégrale de la baisse de la TVA dans les prix, mais de savoir quelle part du gain créé par cette baisse elle voudrait bien rétrocéder aux consommateurs voire à ses salariés. Au vu du résultat de ces négociations - des engagements à la fois peu ambitieux et dépourvus de toute valeur contraignante - on comprend que l’UMP ait adressé sans attendre à tous les restaurateurs un tract vantant cette mesure en l’accompagnant d’un bulletin d’adhésion…

De fait, comme on l’a vu, cette mesure clientéliste n’a aucune pertinence économique ou sociale et elle constitue déjà un échec sur ce plan.

Il y avait beaucoup mieux à faire de ces 2,4 milliards d’euros qui pèseront sur les déficits publics et obligeront un jour à augmenter d’autres impôts. Mieux à faire pour créer des emplois, le coût par emploi créé par cette mesure s’avérant exorbitant. Mieux à faire pour renforcer la compétitivité de notre économie, alors que le secteur de la restauration bénéficie déjà d’une magnifique rente de situation dans un pays touristique comme le nôtre. Mieux à faire pour améliorer le pouvoir d’achat des ménages les moins favorisés et pour soutenir la consommation.

Pour conclure, on ne saurait mieux dire que Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l’Assemblée nationale, et député de l’UMP : «la réduction de la TVA dans la restauration était le prototype de ce qu’il ne fallait pas faire, d’autant plus qu’il n’y a eu aucune étude d’impact et que les contreparties espérées ne sont manifestement pas au rendez-vous ».

ANNEXE 1

La baisse de la TVA sur la restauration et le contrat d’avenir

En mars 2009, les ministres des finances de l’Union européenne ont décidé d’inscrire la restauration sur la liste des secteurs d’activités pouvant bénéficier d’un taux réduit de TVA. Depuis sept années, les autorités françaises plaidaient sans relâche en faveur de cette faculté auprès de la Commission européenne et des Etats membres opposés (l’unanimité à l’Ecofin étant requise en la matière).

Un taux de 5,5% s’applique depuis le 1er juillet dernier à ce secteur, c’est-à-dire aux produits délivrés dans le cadre des services de restauration sur place, à l’exception des boissons alcoolisées, pour des raisons évidentes de prévention de la fraude fiscale et de la consommation excessive d’alcool.

La mise en œuvre de cette baisse a donc été exceptionnellement rapide.

Dans le cadre d’un contrat d’avenir passé avec l’Etat en avril dernier, qui accompagne la mise en œuvre de cette baisse, le patronat de la restauration s’est principalement engagé à :

- baisser les prix d’au moins 10% dans une dizaine de familles de produits. Plus précisément, chaque restaurateur devrait réduire ses tarifs dans 7 catégories sur 10.

- embaucher 20 000 personnes et conclure 20 000 contrats en alternance (d’apprentissage ou de professionnalisation).

Par ailleurs, le secteur de la restauration rapide s’est engagé à pratiquer une baisse d’au moins 5% sur ses menus de référence.

Au total, le coût net de la dépense fiscale afférente atteindrait officiellement 2,4 milliards d’euros, une fois retranché celui de l’aide transitoire (600 millions d’euros) mise en place en 2006, dans l’attente de la baisse de la TVA promise.

ANNEXE 2

Calcul du nombre d’emplois créés à terme par la mesure dans le secteur de la restauration

Le secteur de la restauration traditionnelle (hors restauration rapide) emploie 620 000 personnes, non-salariés compris (propriétaires exploitants).

Une baisse de 11,8% des prix sur le chiffre d’affaire total hors ventes de boissons alcoolisées (ces dernières représentant 30% de leur CA) induirait, compte tenu d’une élasticité-prix de la demande de 0,5 fournie par la littérature économique, la création d’environ 25 000 postes de travail supplémentaires (à productivité et temps de travail inchangés en moyenne).

Il n’a jamais été question d’une telle répercussion intégrale.

Une répercussion à hauteur du tiers du CA, comme l’engagement en a été pris, conduirait à des créations d’emplois limitées à environ 8 500. Dans la restauration rapide, en appliquant la même élasticité-prix, et compte-tenu de ses effectifs (130 000), on obtient 3 250 postes de travail nouveaux . Au total, les créations nettes d’emplois atteindraient donc environ 12 000.

Au vu des données actuelles, cette hypothèse apparaît optimiste. Pour l’instant, la baisse des prix n’atteint pas la moitié du niveau promis, de sorte que les créations d’emplois pourraient rester limitées à 6 000. 
 

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En savoir plus

Sur le site :  

1. Retrouvez notre note "La 69ème réforme de la taxe professionnelle ne sera pas la bonne" du 16 novembre 2009

2. Retrouvez le dossier Libération / Terra Nova, "Fiscalité : la contre réforme" du 10 octobre 2009

3. Retrouvez l'ensemble de nos notes "Finances publiques"

Ailleurs sur le web :

1. Retrouvez l'article "Restauration : la commission des Finances du Sénat vote un retour à la TVA à 19,6%" sur le site de france-info