Réformer le crédit à la consommation

Des avancées au Sénat à transformer à l'Assemblée Nationale

Adopté en première lecture par le Sénat, le projet de loi sur le crédit à la consommation devrait revenir devant l'Assemblée nationale cet hiver. Terra Nova avait déjà rendu en avril un rapport proposant cinq pistes de réformes. Parmi celles-ci, trois ont été partiellement reprises. Cependant, alors que le nombre des dossiers déposés devantles commissions de surendettement a fortement augmenté, l’harmonisation des taux d’usure et la création d’un crédit social à la consommation restent absents du projet de loi.

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Synthèse

La transposition de la directive européenne du 23 avril 2008 sur le crédit à la consommation , qui doit être effective avant le 12 mai 2010, a été adoptée par le Sénat le 17 juin 2009 et transmise à l’Assemblée Nationale. Terra Nova avait publié le 07 avril 2009 une note qui énonçait cinq propositions pour mettre fin, à l’occasion de cette transposition dans le droit français, aux abus de faiblesse du crédit renouvelable .

Sur les cinq propositions de Terra Nova, trois ont été partiellement reprises, avec toutefois des ambigüités dans leur rédaction pouvant les rendre totalement inefficaces. Sont prévus :

-  Une fiche à faire signer par l’emprunteur, détaillant sa solvabilité globale. Cependant, cette mesure n’est applicable que dans certaines conditions. Or, il est nécessaire de l’étendre à l’ensemble des crédits concernés par le projet de loi.

-  Un remboursement minimal du capital emprunté à chaque échéance. Mais cette disposition reste ambiguë : elle renvoie à un décret qui devra définir ses modalités d’application. Il est pourtant nécessaire d’établir clairement un minimum d’amortissement du capital proportionnel à l’autorisation initiale du crédit à chaque échéance pour éviter les « trappes à endettement »

-  Une réflexion sur la création d’un fichier positif d’emprunteurs dans un délai de trois ans. Ce délai est inexplicable tant il est nécessaire que les prêteurs prennent en compte l’endettement global de leurs clients afin de faciliter une analyse préventive des situations délicates.

Deux propositions importantes n’apparaissent pas dans le projet de loi : l’harmonisation des taux d’usure et la création d’un crédit social à la consommation.

La prochaine lecture du texte à l’Assemblée Nationale peut être l’occasion de clarifier la rédaction de ces trois mesures et, pourquoi pas, d’introduire ces deux propositions.

La Note

1 – LE PROJET DE LOI PORTANT RÉFORME DU CREDIT A LA CONSOMMATION : UN TEXTE DE TRANSPOSITION COMMUNAUTAIRE

1.1 - CHAMP D’APPLICATION

Le projet de loi de réforme du crédit à la consommation reprend pour l’essentiel le champ d’application de la directive, principalement délimité par les définitions du crédit, du consommateur et du prêteur.

Le contrat de crédit est ainsi décrit comme « une opération ou un contrat par lequel un prêteur consent ou s’engage à consentir à l’emprunteur un crédit sous la forme d’un délai de paiement, d’un prêt y compris sous forme de découvert, ou de toute autre facilité de paiement similaire ». On notera que le Gouvernement n’a pas profité de la possibilité offerte aux Etats membres d’extension du champ d’application de la directive à des domaines non couverts par celle-ci, en excluant désormais les contrats « conclus en vue de la fourniture d’une prestation continue ou à exécution successive de services ou de biens de même nature et aux termes duquel l’emprunteur en règle le coût par paiements échelonnés pendant toute la durée de la fourniture ».

L’emprunteur ou consommateur est entendu comme « toute personne physique qui est en relation avec un prêteur, dans le cadre d’une opération de crédit réalisée ou envisagée dans un but étranger à son activité commerciale ou professionnelle », ce qui a pour effet d’exclure clairement du champ d’application les crédits accordés à l’ensemble des professionnels, (artisans, agriculteurs et professions libérales compris).

Le prêteur est défini comme « toute personne qui consent ou s’engage à consentir un crédit […] dans le cadre de l’exercice de ses activités commerciales ou professionnelles ». Cette définition exclut les crédits accordés dans un cadre familial ou amical et entraîne logiquement la disparition de la notion de prêts « consentis à titre habituel » contenu dans l’article 311-2, alinéa 1 du code de la consommation .

Le projet de loi, comme la directive, vise encore les « intermédiaires de crédit » définis comme « toute personne qui, dans le cadre de ses activités commerciales ou professionnelles habituelles, et contre une rémunération ou un avantage économique, apporte son concours à la réalisation d’une opération [de crédit], sans agir en qualité de prêteur », permettant ainsi son application aux contrats conclus entre organismes de crédit et consommateurs par l'intermédiaire du vendeur ou prestataire de service.

La directive doit s’appliquer à tous les prêts à la consommation dont le montant total est compris entre 200 et à 75 000 € et remboursable au-delà d’un mois. Les règles de protection de l’emprunteur issues du code de la consommation (Article D. 311-1) ne s’appliquant pas aux crédits à la consommation d’un montant supérieur à 21 500 €, le projet de loi prévoit de relever ce montant à 75 000 euros.

Sont exclus, les opérations de crédit « comportant un délai de remboursement ne dépassant pas trois mois qui ne sont assortis d’aucun intérêts ou d’aucun frais ou seulement de frais d’un montant négligeable ».

1.2 – L’INFORMATION DU CONSOMMATEUR

La directive distingue trois niveaux d'information du consommateur - la publicité en faveur du crédit, les informations précontractuelles et les informations contractuelles. Ces différents éléments sont repris dans l’actuel projet de loi.

La directive oblige l'annonceur à insérer dans sa publicité des informations de base de façon claire, concise et visible. Sont visés : le taux fixe ou variable, accompagné d'informations relatives à tous les frais compris dans le coût total du crédit ; le montant total du crédit ; le taux annuel effectif global (TAEG), la durée du contrat de crédit ; l'éventuelle obligation de contracter une assurance.

L’article L. 311-4 du code de la consommation fait donc l’objet d’une refonte visant à faire apparaître ces différentes informations et supprimer l’interdiction de mention de tout autre taux que le TAEG.

Ces dispositions doivent être pleinement harmonisées afin d’assurer aux consommateurs la comparabilité des informations contenues dans les messages publicitaires, ce qui exclut la possibilité pour les Etats d’en prévoir de différentes ou de supplémentaires.

Or, outre l’interdiction de certaines mentions (notamment les mentions suggérant qu'un crédit améliore la situation financière de l'emprunteur ou entraîne une augmentation de ressources) et l’obligation d'illustrer le coût des crédits renouvelables dans les publicités par un exemple chiffré, le Gouvernement envisage, de manière discutable au regard du principe ci-dessus énoncé, l’obligation d’une mention légale dans toutes les publicités relatives à un crédit ainsi rédigée: « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager » .

La directive impose également une obligation précontractuelle « en temps utile », c'est-à-dire avant que le consommateur ne soit lié par un engagement de crédit, sur la base d’informations « européennes normalisées » annexées à la directive. Cette standardisation se traduit par un formulaire remis au consommateur sur support papier ou tout autre support durable, comportant la description des principales caractéristiques du crédit (montant, durée, échéances, conditions d’utilisation, etc.), son coût (taux débiteur, TAEG et coûts liés au crédit) et diverses informations juridiques (droit de rétractation, remboursement anticipé, etc.). Le projet de loi renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de déterminer « la liste et le contenu des informations devant figurer dans la fiche d’informations à fournir pour chaque offre de crédit ainsi que les conditions de sa présentation » en précisant toutefois que cette liste devra être remise au consommateur sur le lieu de vente lorsque celui-ci y sollicite la conclusion d’un contrat de crédit.

Conformément à la directive, le projet prévoit encore l’obligation pour le prêteur ou l’intermédiaire de crédit de fournir à l’emprunteur « les explications lui permettant de déterminer si le contrat de crédit est adapté à ses besoins et à sa situation financière ». En outre, « il attire l’attention de l’emprunteur sur les caractéristiques essentielles du ou des crédits proposés et sur les conséquences que ces crédits peuvent avoir sur sa situation financière y compris en cas de défaut de paiement » .

Les mentions informatives obligatoires devant apparaître dans le contrat de crédit correspondent, selon la directive, aux informations déjà communiquées au consommateur au stade précontractuel. Le projet de loi prévoit qu’un encadré, « inséré au début du contrat, informe l’emprunteur des caractéristiques essentielles du crédit » tout en renvoyant, étrangement, à un décret en Conseil d’Etat le soin de fixer la liste des informations y figurant.

1.3 – L’EVALUATION DE LA SOLVABILITE DU CONSOMMATEUR

La question de l’évaluation de la solvabilité du consommateur doit faire l’objet d’une attention particulière. La directive impose au prêteur l’obligation d’évaluer la solvabilité de l’emprunteur « si nécessaire » par la consultation d’une banque de données appropriée.

Dans le prolongement de cette obligation d’évaluation, le projet de loi prévoit qu’avant la conclusion du contrat de crédit, « le prêteur vérifie la solvabilité de l’emprunteur à partir d’un nombre suffisant d’informations, y compris des informations fournies par ce dernier à la demande du prêteur » .

A ce titre, le prêteur doit consulter le fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés géré par la Banque de France. Il est à noter que ce fichier devrait désormais avoir pour finalité de fournir aux établissements financiers « un élément d’appréciation de la solvabilité des personnes qui sollicitent un crédit », sans pour autant que « l’inscription d’une personne physique au sein du fichier n’emporte interdiction de délivrer un crédit » .

1.4 – LE DROIT DE RETRACTATION ET LE REMBOURSEMENT ANTICIPE

Une fois le contrat de crédit de consommation formé, deux types de dispositions couverts par la directive méritent encore de retenir l’attention au regard de leur traitement en droit français : le droit de rétractation et le remboursement anticipé.

La directive fixant le droit de rétractation à 14 jours à compter de la conclusion du contrat, c’est ce délai qui est à présent prévu par le projet de loi, précisant qu’un « formulaire détachable est joint au contrat de crédit pour permettre l’exercice de ce droit de rétractation » .

Le projet de loi prévoit encore, conformément aux dispositions communautaires, que l’emprunteur « peut toujours, à son initiative, rembourser par anticipation, en partie ou en totalité, le crédit qui lui a été consenti. Dans ce cas, les intérêts et frais afférents à la durée résiduelle ne sont pas dus » . En outre, lorsqu’une indemnité de remboursement anticipé peut être réclamée par le prêteur, celle-ci « ne peut dépasser 1% du montant du crédit faisant l’objet du remboursement anticipé si le délai entre le remboursement anticipé et la date de fin du contrat de crédit est supérieur à un an. Si le délai ne dépasse pas un an, l’indemnité ne peut pas dépasser 0,5% du montant du crédit. En aucun cas l’indemnité ne peut dépasser le montant des intérêts que l’emprunteur aurait payé durant la période comprise en le remboursement anticipé et la date de fin du contrat de crédit convenue initialement. »

2 - LES CINQ PROPOSITIONS DE TERRA NOVA

Dans son rapport du 07 avril 2009, Terra Nova faisait cinq propositions destinées à mieux réguler le fonctionnement du crédit à la consommation. Nous les reprenons ici une à une et les comparons aux dispositions prévues par le projet de loi adopté au Sénat. Trois des propositions trouvent des éléments de satisfaction dans le projet de loi et nous indiquons comment aller plus loin lors de la lecture à l’Assemblée Nationale ; deux ne sont pas abordées dans le projet.

2.1 - INFORMER CLAIREMENT LE CONSOMMATEUR

Terra Nova proposait d’instaurer, comme cela a été fait en novembre 2007 pour les placements financiers, un questionnaire rapide à remplir avec le client avant toute contractualisation d’un crédit à la consommation.

L’article 4 du projet de loi prévoit dans l’article L. 311-10 du code de la consommation que « lorsque les opérations de crédit sont conclues sur le lieu de vente ou au moyen d’une technique de communication à distance, une fiche d’informations distincte de la fiche mentionnée à l’article L. 311-6 est remise par le prêteur ou par l’intermédiaire de crédit à l’emprunteur. Cette fiche, établie par écrit ou sur un autre support durable, comporte notamment les éléments relatifs aux ressources et charges de l’emprunteur ainsi que, le cas échéant, aux prêts en cours contractés par ce dernier. Ladite fiche est signée ou authentifiée par l’emprunteur et contribue à l’évaluation de sa solvabilité par le prêteur. Seules les informations figurant dans la fiche corroborées par des justificatifs peuvent être opposées à l’emprunteur. »

Cette fiche détaillant la situation de solvabilité globale de l’emprunteur va dans le sens de la proposition que Terra Nova avait effectuée. On peut s’interroger toutefois sur la nécessité de restreindre la rédaction de cette fiche lorsque les « opérations de crédit sont conclues sur le lieu de vente ou au moyen d’une technique de communication à distance » et généraliser cette démarche à l’ensemble des crédits concernés par les dispositions de la loi.

2.2 - REGLEMENTER LA DUREE DU CREDIT REVOLVING AFIN D’EVITER LES « TRAPPES A ENDETTEMENT »

Terra Nova proposait de plafonner la durée des crédits renouvelables en imposant un minimum d’amortissement du capital à chaque échéance, empêchant ainsi le phénomène de « trappe à endettement ».

L’article 5 du projet de loi prévoit d’inclure dans l’article L. 311-16 du code de la consommation relatif aux crédits renouvelables l’alinéa suivant : « Dans ce cas, le contrat de crédit prévoit que chaque échéance comprend un remboursement minimal du capital emprunté, qui varie selon le montant total du crédit consenti et dont les modalités sont définies par décret. »

Là encore, cet alinéa va dans le bon sens, mais il reste extrêmement ambigu, renvoyant à un décret les modalités d’application. Pour donner toute sa force à cette mesure, dont la justification profonde est de déterminer en creux une durée maximale au crédit, il est indispensable que la part de capital amorti comprise dans chaque échéance soit proportionnelle à l’autorisation initiale du crédit. Cette précision est loin d’être une nuance, elle est capitale pour que la mesure ait un sens et un effet. C’est pourquoi elle doit relever de la loi et non du règlement. Nous suggérons donc que l’article soit modifié dans ce sens : « Dans ce cas, le contrat de crédit prévoit que chaque échéance comprend un remboursement minimal du capital emprunté, proportionnel au montant total du crédit consenti et dont le facteur de proportionnalité sera défini par décret. » A titre d’exemple, imposer que 4% du capital initial soit amorti à chaque échéance mensuelle assure que le crédit est remboursé en 2 ans, 2% en 4 ans, 1% en 8 ans, etc.

2.3 - HARMONISER LES TAUX D’USURE

Terra Nova proposait d’harmoniser les taux d’usure entre les crédits renouvelables (20.2% au troisième trimestre 2009) et les crédits amortissables classiques (9.2%) pour les montants supérieurs à 1524 €, afin de ne pas inciter les banques à proposer à leurs clients des crédits renouvelables.

Aucune proposition dans ce sens n’apparaît dans le projet de loi.

2.4 - METTRE EN PLACE UN FICHIER POSITIF

Terra Nova proposait la création d’un fichier recensant tous les encours de crédit des personnes physiques possédant un compte bancaire. Ce fichier, techniquement facile à mettre en œuvre à partir des structures techniques déjà en place pour les fichiers FIBEN et FICOBA, permettrait aux prêteurs, tenus de le consulter et de prouver qu’ils l’ont fait, de mieux apprécier le revenu disponible de leur client pour rembourser un nouvel emprunt.

L’article 27 du projet de loi propose une réforme du fichier déjà existant, celui recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques (fichier FICP) dans le cadre d’une (nouvelle) réforme du régime juridique du surendettement.

Ce fichier existait déjà et, en quelque sorte, recense les personnes pour lesquelles il est déjà trop tard. La proposition de Terra Nova consistait à recenser l’ensemble des personnes endettées, en indiquant le montant de leur dette, que le remboursement de cette dette se déroule convenablement ou pas, de manière à inciter les prêteurs à une prise en compte de l’endettement global de leurs clients et à une analyse préventive des situations délicates.

Le projet de loi est conscient de la nuance puisqu’il confie dans l’article 27 bis le soin à une commission d’étudier la constitution d’un fichier allant dans ce sens et de rendre son rapport dans un délai de … trois ans après la promulgation de la loi ! Etant donnée la qualité des membres nommés dans cette commission à l’article 33 A, personne ne doute que le rapport serait d’une égale qualité s’il était rédigé dans un délai nettement plus court.

2.5 - CREER UN CREDIT SOCIAL A LA CONSOMMATION

Terra Nova proposait la création d’un crédit social à la consommation, accessible à des personnes sous conditions de ressource, en mettant en place un dispositif de soutien public permettant de couvrir les surcoûts liés au taux de défaillance et aux coûts de gestion (garantie de l’Etat sur la ressource allouée à ces crédits, fonds de garantie sur le portefeuille lui-même et/ou participation aux frais de suivi des dossiers).

Aucune proposition dans ce sens n’apparaît dans le projet de loi.

Nous pouvons souligner une autre avancée, contenue dans le projet de loi, qui va dans le sens de la protection du consommateur. L’article 4 prévoit en effet, à travers la création de l’article L. 311-8-1, que « […] pour un montant supérieur à un seuil fixé par décret, le consommateur doit disposer de la possibilité de souscrire une offre de crédit amortissable alternative à la souscription d’un contrat renouvelable ».

En conclusion, le projet de loi dans sa version actuelle, après avoir été adopté par le Sénat et avant sa lecture à l’Assemblée Nationale, a intégré trois mesures reprenant l’esprit de trois des cinq propositions faites par Terra Nova dans sa note du 07 avril 2009 : une fiche à faire signer, dans certains cas, par l’emprunteur et détaillant sa situation de solvabilité, une réglementation des crédits renouvelables relative à la part de l’amortissement du capital dans le montant des échéances, et une réflexion engagée sur la création d’un fichier positif recensant les encours de crédits de toutes les personnes physiques possédant un compte bancaire.

Malheureusement, leur rédaction est parfois restrictive, renvoie à un décret ou à un rapport dont le délai de rédaction n’est pas raisonnable. La prochaine lecture du texte à l’Assemblée Nationale est l’occasion de clarifier ces trois points et, pourquoi pas, d’introduire les deux autres propositions du rapport d’avril 2009 : l’harmonisation des taux d’usure et la création d’un crédit social à la consommation.