Déchéance de la nationalité française : le parlement ne doit pas jouer aux apprentis sorciers

La déchéance de la nationalité française, évoquée par le ministre de l'intérieur au printemps pour "sanctionner" un individu accusé de polygamie et de fraude aux aides sociales, reviendra sûrement dans le débat public lors de l'examen du projet de loi Besson à l'automne. Cette notion, définie dans des termes extrêmement précis par le code civil, ne doit pas devenir un mode de gestion des questions qui se posent à la société française.

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Synthèse

Alors que le Parlement est saisi d’un énième projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, porté par Eric Besson et qui sera discuté à l’automne, la question de la déchéance de la nationalité, dont on a beaucoup parlé au printemps dernier, pourrait revenir sur le devant de la scène à l’occasion de l’examen de ce texte.

La déchéance est une modalité bien précise de perte de la nationalité française qui ne concerne que les personnes devenues françaises par acquisition, quel que soit le mode d’acquisition de la nationalité (naturalisation, mariage…). Il en est fait de très rares applications chaque année.

Placée sous les feux de l’actualité par « l’affaire de Nantes » dans laquelle le ministre de l’intérieur a mis cette possibilité en avant pour « sanctionner » le comportement d’un Français de religion musulmane, ce dispositif ne peut, en droit, être mobilisé que lorsque des faits suffisamment graves ont été relevés. Les conséquences sont en effet lourdes puisque la personne concernée est exclue de la communauté nationale et perd ses droits civiques, comme le droit de vote.

Après les épisodes parmi les plus sombres de l’histoire de France – la loi du 22 juillet 1940 avait conduit à réexaminer toutes les acquisitions de la nationalité et 15000 personnes avaient perdu leur nationalité - , le législateur a cherché à encadrer les cas dans lesquelles une telle décision peut être prise.

L’état du droit est clair et le gouvernement l’a manifestement méconnu : la polygamie, ou le fait d’imposer le voile intégral à une femme, n’est pas une hypothèse dans laquelle la déchéance de la nationalité peut être décidée et le gouvernement a fait preuve d’une hâte coupable en maniant une telle menace.

La polygamie, si elle est démontrée, peut être sanctionnée et elle permet de s’opposer à la délivrance d’un titre de séjour pour un étranger ou même à l’acquisition de la nationalité ; mais la déchéance de la nationalité, dont les conséquences sont plus graves, ne doit pas devenir un mode de gestion de ces sujets de société. Le Parlement doit résister à la tentation d’inscrire dans le code civil des dispositions de circonstances qui ouvriraient la porte à des manipulations. Car, après la polygamie, cette brèche pourrait être exploitée dans des directions dangereuses. La déchéance de la nationalité doit rester strictement limitée aux cas où la Nation est, d’une manière ou d’une autre, mise en danger.

Le code civil prévoit depuis 1804 les règles essentielles permettant d’acquérir la nationalité française (naturalisation, acquisition par mariage…) ou conduisant à sa perte, soit à la demande de la personne concernée, soit à l’initiative du gouvernement. Pour mémoire, plus de 140 000 personnes acquièrent chaque année la nationalité française, toutes procédures confondues. Le code civil prévoit également différentes procédures conduisant à la perte de la nationalité, ce qui emporte des conséquences graves (perte des droits civiques comme le droit de vote, dans certains cas aussi perte de l’emploi…).

La déchéance de la nationalité, très peu employée, correspond à des cas dans lesquels l’intérêt national est en jeu et qui ne correspondent en rien aux hypothèses envisagées par le gouvernement (1). Quelques semaines après que la burqa a occupé le devant de la scène médiatique, le Parlement, à nouveau saisi d’un texte sur les droits des étrangers, l’intégration et la nationalité, doit résister à la tentation d’ouvrir une brèche dans une construction solide et équilibrée. La déchéance de la nationalité ne doit pas devenir un mode de gestion des questions qui se posent à la société française (2).

La note

1 - La déchéance de la nationalité : une procédure exceptionnelle destinée à sanctionner un comportement et des faits delictueux ou criminels

 La procédure de « déchéance » de la nationalité, qui ne doit pas être confondue avec la « perte » de celle-ci qui revêt un caractère plus objectif, concerne quasi-exclusivement les personnes dont le comportement est jugé indigne ou déloyal à l’égard de la France. Elle est prévue à l’article 25 du code civil.

Le champ d’application de la procédure est limité : elle ne concerne que les Français qui ont acquis la nationalité française, que ce soit par naturalisation ou par mariage. De même seules les personnes possédant une autre nationalité que la nationalité française peuvent se voir déchues de leur nationalité française, afin que les cas d’apatridie ne se multiplient pas.

Elle ne découle pas d’une demande de l’intéressé mais d’une volonté de l’administration (décret du Premier ministre pris après avis conforme du Conseil d'État), laquelle exerce en la matière un pouvoir discrétionnaire, au cœur des fonctions régaliennes de l’Etat. Cette décision est, dans ce sens, prise à titre de sanction. Conformément à l’article  27-3 du code civil, l'intéressé doit être entendu ou appelé à produire ses observations, cette règle ayant été modifiée pour la dernière fois en 1993. La loi Guigou[1] de 1998 a introduit une réserve conforme au droit international, la déchéance ne pouvant plus être prononcée si elle a pour effet de rendre la personne apatride.

Toutefois, il convient de noter qu’au fil des réformes législatives, il est de plus en plus facile d’engager une procédure de déchéance de la nationalité, longtemps après que l’intéressé a acquis la nationalité française et se soit, le cas échéant, intégré à son pays d’accueil.

Les articles  25 et suivants du code civil énumèrent quatre cas dans lesquels le Gouvernement peut déchoir une personne de sa nationalité française.

L’acte qui va justifier la décision de déchéance peut être :

- une condamnation pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation  ou constituant un acte de terrorisme (ce nouveau cas a été introduit par une loi de 1996[2]) ;

- une condamnation pour un acte qualifié de crime ou délit prévu et réprimé par le chapitre II du titre III du livre IV du code pénal (atteinte à l’administration publique commise par des personnes exerçant une fonction publique, concussion, corruption, détournement de fonds publics) ;

- une condamnation pour s'être soustrait aux obligations résultant du code du service national (insoumission) ;

- le fait de s'être livré au profit d'un État étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France (espionnage…).

La loi Chevènement du 16 mars 1998 a supprimé un dernier cas de comportement pouvant être à l’origine d’une procédure de déchéance de la nationalité : la condamnation en France ou à l'étranger pour un acte qualifié de crime par la loi française et ayant entraîné une condamnation d'au moins cinq années d'emprisonnement.

En principe, la procédure de déchéance de la nationalité ne peut être engagée que si les faits répréhensibles sont commis avant l’acquisition de la nationalité ou dans un  délai de dix ans à compter de la date d’acquisition de la nationalité française (art.  25-1 du code civil) et la déchéance pourra être prononcée dans un autre délai de 10 ans à compter des faits répréhensibles. Dans l’hypothèse particulière où il s’agit d’un acte de terrorisme qui justifie la déchéance de la nationalité française, le délai est porté à quinze ans.

Enfin, lorsque le gouvernement entend prendre un décret de déchéance de la nationalité française, il doit motiver en droit et en fait les raisons qui l'amènent à prendre cette décision. L'intéressé dispose alors d'un délai d'un mois à dater de la notification pour faire parvenir au ministre chargé des naturalisations ses observations en défense. Passé ce délai, le gouvernement pourra prendre, sur avis conforme du Conseil d'État, un décret de déchéance de la nationalité française qui sera publié au Journal officiel et qui pourra, le cas échéant, faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

La déchéance de la nationalité est clairement destinée à « sanctionner » des actes délictueux. Par ailleurs, elle permet aussi, plus largement, d’invoquer les intérêts fondamentaux de la Nation et de stigmatiser certains comportements incompatibles avec la société française. En pratique, chaque année, le nombre de déchéances de la nationalité est extrêmement faible (quelques unités par an, au maximum).

C’est dans cette dernière brèche que semble s’être engouffré le ministre de l’Intérieur, tout au moins en termes d’affichage médiatique.

2 – La polygamie n'est pas dans le champ de la déchéance de la nationalité et ne doit pas y entrer

- La polygamie, pour critiquable qu’elle soit, n’entre pas dans les quatre cas permettant de mener à bien une procédure de déchéance de nationalité, aussi peu que la fraude aux prestations sociales.

Sur un plan pénal, le fait de se marier civilement avec une personne alors que l’on est déjà marié civilement avec une autre est prohibé par l’article 147 du code civil. L’article 433-20 du code pénal sanctionne ces faits d’un an d’emprisonnement et 45000 € d’amende, en deçà du quantum prévu à l’article 25 du code civil.

Par ailleurs, il n’est pas possible de soutenir que la polygamie porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

En d’autres termes, en l’état actuel de la législation française, une situation de polygamie ne peut fonder une décision de déchéance de la nationalité[3].

En revanche, dans certaines hypothèses particulières, la polygamie pourrait provoquer la perte de la nationalité, si celle-ci a été acquise du fait du mariage avec une personne de nationalité française, alors que la polygamie était déjà constituée. Cette acquisition aura été rendue possible par un mariage illégal, lequel pourra être annulé rétroactivement, de même que toutes ses conséquences juridiques. L’acquisition de la nationalité peut alors être retirée, la personne étant censée, dans cette hypothèse, n’avoir jamais été française. Il s’agirait donc des conséquences juridiques de l’annulation d’un acte et non d’une déchéance, sanction n’ayant d’impact que pour l’avenir.

Le Parlement débattra dans les prochaines semaines d’un nouveau projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité. Sur ce dernier volet, outre une mesure d’assouplissement (réduction de la durée de « stage » (i. e d’attente pour formuler une demande de naturalisation) de 5 à 2 ans pour certaines catégories d’étrangers considérés comme « bien intégrés »), le projet avance des mesures avant tout symboliques comme la charte des droits et des devoirs des citoyens ou la cérémonie d’accueil dans la nationalité. Il vise aussi à faciliter l’opposition à l’acquisition de la nationalité par mariage, dont les règles avaient déjà été durcies. Le texte allonge le délai au terme duquel l’acquisition produit ses effets, afin de permettre à l’administration d’engager une procédure d’opposition pour défaut d’assimilation ou d’indignité.

Dès lors que les conditions d’acquisition de la nationalité ont été, depuis 2003, régulièrement durcies, il paraît dérisoire de brandir l’outil de la déchéance de la nationalité pour régler un problème de société mineur, à savoir la polygamie. Il paraît du reste très peu vraisemblable qu’un candidat à l’acquisition de la nationalité polygame ait pu passer les différentes étapes préalables à cette acquisition. Au fil des lois relatives à l’immigration ou à la sécurité intérieure (2003, 2006, 2007), les éléments liés à l’intégration (respect des valeurs républicaines, laïcité…) permettent en effet de plus en plus aisément de fonder des refus de la nationalité.

Le législateur pourrait alors être tenté d’invoquer de tels éléments, non plus seulement pour l’acquisition de la nationalité mais également pour sa déchéance. Or, l’ouverture d’une brèche dans le droit de la déchéance de la nationalité constitue une menace, dans un édifice équilibré auquel on a peu touché en substance : cet outil doit être mobilisé en cas d’atteinte aux intérêts de la Nation, et non pour apporter des réponses inappropriées à des problèmes de société, au surplus à l’initiative de l’exécutif. Même si le droit de la nationalité fait partie des sujets régaliens par excellence, depuis toujours, l’intervention du juge judiciaire pourrait a minima être envisagée, dans ce domaine relevant de l’état des personnes.

Le gouvernement semble oublier que cette question de la déchéance de la nationalité est tristement marquée par l’histoire : la loi du 22 juillet 1940 avait prévu la révision de toutes les acquisitions de la nationalité intervenues depuis 1927 et ce sont 500 000 Français qui ont vu leurs dossiers réexaminés, conduisant, selon l’historien Robert O. Paxton à 15 000 déchéances. On ne joue pas avec le droit de la nationalité.

Face aux errements juridiques du gouvernement, et en particulier du ministre de l’intérieur, il convient de réaffirmer le caractère solennel de l’appartenance à une nation et la gravité de la décision de déchoir une personne de sa nationalité, qui doit être conservée aux cas extrêmes. Il ne faut pas que dans le débat qui s’annonce, le Parlement cède à la tentation d’utiliser le code civil et le droit de la nationalité comme d’un outil de répression de comportements sociaux qui n’ont rien à voir avec les intérêts fondamentaux de la Nation. Ce serait s’engager dans une utilisation du droit de la nationalité qui rappelle les heures les plus sombres de l’histoire. Le droit de la nationalité n’est pas fait pour sanctionner des comportements illégaux qui ne mettent pas en péril l’existence de l’ordre public.

[1] Loi n° 98-170 du 16 mars 1998

[2] Loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.

[3] Une proposition de loi du 22 novembre 1995 présentée par le Sénateur Serge Mathieu envisageait de modifier le Code civil pour faire de la condamnation pour polygamie un motif de déchéance de la nationalité.

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