Rapport Tabarot : quel coût pour l'accueil de la petite enfance?

Le rapport Tabarot, rendu en juillet dernier, détermine notamment les modalités de mise en œuvre du droit de garde opposable. Or, selon Dominique Méda, Jeanne Fagnani et Nathalie Morel, si son diagnostic est équilibré, il reste dangereusement flou sur la mise en œuvre et le financement de cette mesure.

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Michèle Tabarot, députée UMP des Alpes Maritimes a rendu en juillet 2008 un rapport sur le développement de l’offre d’accueil de la petite enfance destiné à déterminer les modalités de mise en œuvre du droit de garde opposable promis par Nicolas Sarkozy. Ce rapport propose un diagnostic très clair des dysfonctionnements engendrés par l’insuffisance des modes d’accueil de la petite enfance et par certains dispositifs de la politique familiale française incitant les femmes à se retirer trop longtemps du marché du travail. 

Même s’il accorde enfin à ce problème une juste attention et propose un investissement conséquent dans le développement des modes d’accueil des jeunes enfants, ce rapport repose contrairement à des propositions récentes (Méda, Périvier, La République des idées, 2007) sur une évaluation a minima des besoins à satisfaire, avance moins que l’on ne pourrait le croire sur la question du partage du congé entre les deux parents, risque d’entraîner une dégradation de la qualité de l’accueil par un affaissement généralisé des normes et formule une proposition intéressante dans son contenu mais dont il faudra absolument vérifier qu’elle n’est pas une machine de guerre contre l’école maternelle française. On devra veiller à ce que, même si le rapport repousse la réalisation de la promesse présidentielle à après 2012, il reçoive néanmoins un début d’application dés 2009 : la mise  en chantier d’au moins 100 000 places de jardin d’éveil constituerait un signal fort. 

Le Premier ministre a confié à Michèle Tabarot, Députée UMP des Alpes Maritimes la mission de rédiger un rapport sur le développement de l’offre d’accueil de la petite enfance. Ce rapport a été rendu au mois de juillet 2008. Il reprend certaines critiques et des propositions maintes fois formulées par la gauche, sans le mentionner. Il s’accompagne d’un calendrier de mise en œuvre souhaitable pour certaines de ces propositions (1) ; il reste en revanche extrêmement flou sur la mise en œuvre et le financement de ce qui devrait être la mesure phare du rapport, conformément à la promesse du candidat Sarkozy : le droit de garde opposable (2). 

1 - Un diagnostic et des préconisations portés depuis longtemps par les chercheurs et la gauche

Cela fait bien longtemps que les chercheurs, souvent des femmes au demeurant, ont mis l’accent sur la nécessité de développer en quantité et en qualité des modes d’accueil du jeune enfant pour résoudre la double question de l’emploi féminin (très sensible à la présence et à l’âge des enfants, au contraire de celui des hommes) et de la lutte précoce contre les inégalités sociales. Dans Qui doit garder le jeune enfant  (1998), Jane Jenson et Mariette Sineau avaient déjà fait le tour des expériences étrangères et montré l’importance du rôle des  modes de garde dans l’accès des femmes au marché du travail ; les années 90 ont vu fleurir les travaux, les diagnostics et les études mettant en évidence l’impact négatif d’une insuffisante et mauvaise organisation de l’accueil des jeunes enfants sur l’emploi féminin. Dans les années 90, la Commission européenne se prononça en faveur d’une meilleure conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, et fixa comme objectif l’augmentation des taux d’emploi féminin (60% à horizon 2010 selon la Stratégie de Lisbonne). Elle a été rejointe par l’OCDE qui accumule des données comparatives précieuses dans sa série Bébés et employeurs et développer des travaux qui mettront définitivement en évidence les liens entre développement des modes d’accueil et taux d’activité féminins (Jaumotte, 2003 notamment). 

Pendant ce temps, les chercheurs avaient mis en évidence les effets désincitatifs à l’activité des femmes de l’Allocation Parentale d’Allocation, ouverte au deuxième enfant en 1994. La DRESS et la CNAF avaient pour leur part accompli un travail considérable de recensement et de quantification des modes d’accueil des enfants (par exemple Daniel et Ruault, 2002 ; Leprince, 2003), montrant que sur une semaine normale, les deux tiers des enfants sont gardés par leurs mères et que plus les revenus de celles-ci sont modestes, plus elles gardent elles-mêmes leurs enfants, les femmes plus aisées recourant à des solutions plus coûteuses et souvent de qualité (les crèches, par exemple, où leurs enfants sont surreprésentés). 

Alors que les gouvernements de droite ne se sont jamais emparé de cette question, se réfugiant derrière la notion du pseudo « libre choix » et craignant la réaction des principales associations familiales, le rapport Tabarot reprend clairement, en insistant sur les apports étrangers, les principaux résultats de la recherche académique et institutionnelle. Il prend notamment à son compte l’idée que l’insuffisance des modes d’accueil est catastrophique pour l’emploi féminin, notamment des femmes les plus modestes ; que les congés parentaux sont trop longs et préjudiciables aux perspectives professionnelles des femmes ; que les choix de celles-ci sont contraints puisqu’un choix vraiment libre supposerait que soit ouverte pour tous les parents de jeunes enfants la possibilité, sinon de disposer du mode d’accueil préféré, tout au moins d’un mode d’accueil digne de ce nom ; enfin, que la socialisation précoce dans le cadre de modes d’accueil de qualité est bénéfique pour les enfants, dans la mesure où elle atténue les différences sociales d’opportunités de sollicitation, de développement des différentes capacités cognitives et soustrait en partie les enfants à l’influence nécessairement « inégalitaire » des familles. Elle reconnaît que la charge de la conciliation repose encore largement sur les femmes et que l’accès à l’emploi et à des carrières équivalentes à celles des hommes est freiné pour ces raisons. 

Le rapport propose enfin un ensemble de mesures fort similaires à une proposition explicitée et chiffrée par Méda et Périvier dans Le Deuxième âge de l’Emancipation (La République des idées, 2007) consistant à augmenter massivement l’offre de modes d’accueil pour les enfants de moins de trois ans et à réformer radicalement l’actuel congé parental en proposant un congé plus court, rémunéré de façon proportionnelle au salaire et partagé entre les deux parents (à l’instar de ce qui fait déjà dans de nombreux pays européens). Les deux ensembles diffèrent néanmoins du point de vue des modalités : d’une part, en ce qui concerne le nombre de places nécessaires, le rapport est trop timide comme nous allons y revenir ci-après ; d’autre part, en ce qui concerne le nouveau congé, la proposition de Méda et Périvier consistait en un congé de 42 semaines maximum, rémunéré à 80 % du salaire sous plafond (comme en Suède) et également partagé entre les deux parents, alors que Michèle Tabarot propose un congé de 52 semaines, rémunéré à 67 % du salaire et plafonné à 1800 euros, sur lequel 8 semaines sont réservées au père et 8 à la mère. Si cette proposition constitue véritablement un pas dans la bonne direction, il est à craindre que ce taux de rémunération encore trop modeste et ce plafonnement à un niveau relativement bas n’offre pas une incitation suffisante à un investissement important des pères dont le salaire est souvent le plus élevé dans le couple (la Suède, qui offre pourtant un taux de remplacement de 80% du salaire, a ainsi dû relever le plafond à 2860 euros par mois pour éviter l’effet désincitatif sur les pères). On peut craindre également que le caractère inégal de fait du partage reconduise une division sexuelle classique dans l’usage du congé. 

2 - Un rapport insuffisamment ambitieux 

Le diagnostic, nous l’avons dit, est sans faille. On peut juste critiquer le fait que nombre de travaux français ne soient pas cités et surtout, mais Michèle Tabarot n’y peut rien, que ce soit essentiellement des travaux américains ou anglo-saxons  qui guident les recommandations en matière de bien-être des enfants alors que les configurations institutionnelles entourant la maternité et le travail des mères sont très différentes en France (pas d’obligation légale d’un congé de maternité rémunéré aux Etats-Unis notamment). La question est d’autant plus importante qu’au début de son diagnostic, Michèle Tabarot, s’appuyant sur les travaux anglo-saxons, semble reprendre à son compte l’idée (controversée y compris aux Etats-Unis) qu’ « il est souhaitable, pour un bon développement, qu’un nourrisson reçoive des soins personnels à plein temps pendant au moins les 6 à 12 premiers mois de sa vie. L’emploi maternel pourrait avoir des effets négatifs sur le développement cognitif de l’enfant, notamment lorsque l’enfant n’a pas atteint l’âge de deux ou trois ans. C’est à partir de cet âge que la fréquentation de structures d’accueil professionnelles de bonne qualité et le contact avec les pairs stimule le développement ». Dans la mesure où comme on le verra, c’est essentiellement la question des 2/3 ans qui est réglée dans ce rapport et pas celle de la tranche d’âge précédente, on se doit de rappeler que les travaux français n’ont jamais montré d’influence négative du travail des femmes sur les très jeunes enfants. 

En fait, le vrai problème n’est pas là : si le diagnostic est juste, les solutions ne sont pas à la hauteur d’une politique de la petite enfance digne de ce nom, ni en termes de quantité, ni en termes de qualité, ni en termes de timing. 

En ce qui concerne la qualité, le rapport débute en rappelant que l’offre d’accueil doit être développée dans l’intérêt de l’enfant et qu’à ce titre la qualité de l’accueil est primordiale. La qualité de l’accueil est en effet une condition nécessaire pour poursuivre les objectifs d’éveil et de développement des capacités cognitives des jeunes enfants, et d’égalisation des chances dès le plus jeune âge (cf. Esping-Andersen et Palier, 2008, La République des Idées).  Le rapport propose pourtant avant tout un assouplissement des normes d’encadrement, des qualifications requises pour le personnel, du nombre d’enfants que les assistantes maternelles pourraient accueillir chez elles, des modalités de la garde à domicile…en prenant ainsi le risque de dégrader la qualité de l’accueil. On a l’impression ici, comme en d’autres matières, qu’au lieu d’assouplir si cela est nécessaire après que des garanties claires auront été données (en terme de création de nouvelles structures et de satisfaction des besoins), on commence d’abord par assouplir et que c’est en cela que consistera l’essentiel des réformes...On assouplit donc et on crée des jardins d’enfants, pour accueillir les enfants de deux à trois ans ;

l’idée de jardin d’enfants est excellente. C’est clairement la mesure phare du rapport. Elle vise à prendre en compte la spécificité des besoins des enfants de cet âge.  Mais deux questions se posent à ce stade : 

1) la création des jardins d’enfants ne va-t-elle pas être une façon « élégante » de faire droit aux pourfendeurs de l’école maternelle avant l’âge de trois ans qui se font de plus en plus fortement entendre aujourd’hui ? Alors que le pourcentage d’enfants de deux à trois ans accueillis en maternelle n’a cessé de baisser depuis 2000 (la proportion de ceux accueillis en maternelle étant passée de 30 à 21%), le développement massif des jardins d’enfants ne risque-t-il pas de s’accompagner d’une remise en cause plus générale du bien-fondé de l’école maternelle elle-même, y compris pour les âges supérieurs à 3 ans, par un effet de « contamination »? Par ailleurs, n’est-il pas paradoxal de « dé-éducationnaliser » la prise en charge de cet âge alors que les travaux internationaux montrent précisément que le soutien au développement des compétences cognitives précoces est essentielle pour garantir ce développement…et que les pays nordiques sont en train d’accomplir le chemin inverse en mettant les structures d’accueil des tout-petits sous l’autorité du Ministère de l’Education ? Ou formulé autrement, si ces jardins d’enfants doivent notamment se développer au sein des écoles maternelles, mais sous des modalités légèrement différentes, pourquoi parviendrait-on plus facilement à développer des jardins d’enfants qu’à améliorer dès aujourd’hui l’école maternelle en diminuant la taille des classes et en adoptant les programmes adéquats?

2) De combien d’enfants le sort va-t-il être réglé ? Michèle Tabarot évoque tantôt le chiffre de 620 000 places de jardins d’enfants (pour un coût de 3,8 milliards), tantôt indique qu’il s’agit de fixer un taux d’objectif global de 65% des enfants de deux à trois ans. L’objectif à atteindre en 2012 est-il en définitive 620 000 ou moins ? 

Mais surtout, l’objectif principal du rapport, qui devait être de proposer un nouvel essor des modes de garde des enfants de moins de trois ans et de nous décrire les modalités d’un droit opposable, n’apparaît qu’en partie atteint. L’idée « d’engager le processus d’une recomposition du paysage de l’accueil des jeunes enfants autour d’une clarification des compétences des acteurs locaux » n’est suivie d’aucune analyse sérieuse alors que la question de la « clarification des compétences des acteurs locaux » constitue un élément crucial de la mise en oeuvre du droit opposable. Quant à la « création d’une offre nouvelle de garde pour les enfants à partir de deux ans et jusqu’à leur entrée en maternelle », elle signifie qu’ une loi de programmation serait élaborée pour les seuls enfants à partir de deux ans et de ne reconnaître un droit de garde opposable « qu’une fois l’objectif atteint », c’est-à-dire à partir de 2012, alors que le droit opposable à la garde d’enfants était une promesse du candidat Sarkozy.

La question centrale reste celle-ci : que représentent les « besoins non couverts » ? S’agit-il uniquement des besoins des femmes actives déclarant qu’elles se sont arrêtées de travailler en raison de l’absence de modes de garde ? Ou s’agit-il (ce que l’on attendrait d’un rapport qui semble vouloir proposer une politique ambitieuse à mettre en œuvre sur de nombreuses années), de faire en sorte que tous les parents de jeunes enfants puissent avoir accès à un mode d’accueil ? S’il est vrai que le choix des femmes est contraint, comme le reconnaît parfaitement le rapport, et si nous voulons leur donner un « vrai libre choix », alors il faut faire en sorte qu’en effet, comme dans les pays nordiques décrits dans le rapport, chaque enfant ait droit à une place dans un mode d’accueil collectif ou individuel (mais supervisé et subventionné). 

Ce n’est pas le scénario choisi par Michèle Tabarot qui fait reposer l’ensemble de ses calculs sur une étude de la DARES selon laquelle 17% des femmes seulement évoqueraient l’absence de mode de garde comme raison ayant entraîné l’arrêt d’activité et qui en conclut que l’on n’a, en fait, besoin que d’augmenter de 9 places pour 100 enfants le nombre actuel de places. On aurait pu, au minimum, prendre l’autre chiffre marquant de cette enquête selon lequel « 50% des femmes qui se sont arrêtées à la naissance de leur enfant déclarent qu’elles auraient souhaité continuer à travailler » (Méda, Simon, Wierink , 2003) mais étant donné la rationalisation a posteriori des choix bien connus des sociologues, il importe évidemment de considérer que la possibilité d’avoir une place devrait être offerte à tous les parents qui souhaitent travailler ou plutôt à tous les enfants !

En fin de compte, que propose Michèle Tabarot ? Qu’une partie des besoins de garde continue d’être assurée par les parents (et les grands-parents qui devraient être selon elle plus souvent sollicités), grâce au congé parental. Si les hommes prennent bien leurs deux mois, il restera 10 mois, que les femmes risquent de prendre faute de mieux  si aucun autre moyen supplémentaire n’est développé. Quoiqu’il en soit, que les parents assurent douze mois de garde ou que ces soins soient pris en charge par des services, cela représente un coût qui doit être budgété et qui n’apparaît pas ici. Si la question des deux à trois ans est réglée (dans quelle mesure, nous l’avons vu ci-dessus ?), reste la question des un/deux ans pour laquelle rien n’est dit. Peut-on rester muet sur cette question ?

Dans Le Deuxième âge de l’Emancipation, avec lequel le rapport Tabarot converge pour certaines de ses propositions, nous avions proposé de mettre en œuvre un plan à la mesure de la gravité du diagnostic partagé par la députée, tel que sur cinq ans, l’ensemble des enfants de moins de trois ans puissent avoir accès à un mode de garde de qualité. Un certain nombre d’enfants, de deux ans et demi à trois ans, rejoignaient l’école maternelle, mais une école maternelle améliorée du point de vue de l’encadrement ; de l’autre côté, un congé « petite enfance » entièrement partagé entre les pères et les mères permettait aux deux parents de se relayer pour passer au maximum 42 semaines avec leurs enfants. Des places supplémentaires devaient donc être prévues pour l’ensemble des besoins non satisfaits ou virtuellement non satisfaits, comme dans les pays nordiques. 475 000 places supplémentaires devaient donc être trouvées. A normes inchangées, le coût d’un tel plan, susceptible bien évidemment d’être étalé sur plusieurs années, s’élevait à cinq milliards net d’euros en fonctionnement par an et cinq milliards d’investissement pour construire les nouvelles structures. Le coût de fonctionnement supplémentaire représentait 0,32% du PIB et faisait passer les dépenses d’accueil du jeune enfant de moins de six ans de 1, 32% à 1,65% du PIB. Le Danemark consacre à la même fonction 2,7% de son PIB. Un tel plan, dont les retours sur investissement sont nombreux en termes d’emploi des femmes (Esping Andersen et Palier, 2008), de croissance (OCDE, 2003 et 2005) et de lutte contre les inégalités intergénérationnelles (Esping Andersen, 2004), nécessiterait à l’évidence une profonde réforme de la politique familiale française dans un sens plus favorable à la conciliation vie professionnelle/vie familiale, et notamment un rééquilibrage entre prestations en espèces et prestations en nature (équipements collectifs entre autres), celles-ci remportant, a contrario, la part du lion dans les pays nordiques.

Quoiqu’il en soit, on jugera de la volonté du gouvernement d’avancer sur ce sujet en examinant de quelle manière il met en œuvre ce que Michèle Tabarot présente comme le premier volet de son plan, c’est-à-dire la programmation du développement d’au moins 400 000 places en jardin d’enfants d’ici 2012, soit certainement 100 000 dès 2009.