Quelques leçons à tirer de la crise géorgienne

Un mois après le début de la crise géorgienne, les relations UE-Russie sont à redéfinir. Même si la présidence française a su gérer la crise intelligemment, il s'agit à présent de contrôler l'expansion de l'Alliance atlantique et de redéfinir ses objectifs et ses limites, en cette "fin d'après guerre froide".

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La crise géorgienne ne doit pas être le prologue d’une crise encore plus grave qui pourrait être ouverte par l’octroi du MAP (membership action plan) à la Géorgie et à l’Ukraine, officialisant ainsi leur candidature à l’OTAN. Sans apporter la moindre garantie de sécurité supplémentaire à ces pays, une telle décision entrainerait une dégradation difficilement contrôlable des relations avec Moscou. Dans les circonstances actuelles, la présidence française de l’UE, a su gérer intelligemment la crise géorgienne, en initiant une politique ferme dans les principes mais préservant le dialogue avec Moscou. Il faut aujourd’hui contenir la politique expansionniste de l’OTAN, qui n’est pas l’organisation la mieux à même de gérer cette situation délicate et qui ne doit pas être perçue comme une antichambre de l’UE. L’UE, qui a montré sa volonté et sa capacité d’être un acteur international, doit engager une nouvelle politique autonome et dynamique à l’égard des pays qui bordent sa frontière orientale.  

La crise géorgienne n’annonce pas le retour inéluctable de la guerre froide mais elle marque clairement la fin de l’après-guerre froide. Moscou a tracé avec brutalité les lignes rouges qu’elle a désormais les moyens de faire respecter. On peut certes s’interroger sur la réalité de la puissance russe retrouvée. Il est clair cependant que l’Occident ne peut plus faire ce qu’il souhaite en particulier dans les limites de la CEI. 

Il nous faut donc inventer une nouvelle coopération avec la Russie, en ne partant plus du présupposé que Moscou finira par accepter notre point de vue, ainsi que nous l’avons fait dans le cas du Kosovo. Face à cette nouvelle donne, et tant que la situation sécuritaire ne se dégrade pas davantage, l’Union européenne est seule à même de proposer des solutions durables et positives à la crise tout en favorisant la relance d’un nouveau partenariat à la Russie. En revanche, pousser l’OTAN à s’élargir davantage à l’Est ne peut qu’accroître les tensions, sans apporter de solution à la crise, et aggravera l’éloignement de la Russie.

1 – La fin des illusions nées de la chute de l’empire soviétique

La chute du mur de Berlin, le 9 novembre 1989 et l’implosion de l’empire soviétique qui s’en est suivie a ouvert une phase historique lors de laquelle les Etats Unis et leurs alliés européens ont pu répondre aux aspirations des peuples d’Europe orientale tout en garantissant leurs intérêts économique et de sécurité. Le long déclin de l’URSS - laissant place ensuite à un assemblage instable d’ex-Républiques réunies dans la CEI – nous a donné le temps d’intégrer les anciens pays du Pacte de Varsovie, y compris les trois Républiques soviétiques baltes, dans l’OTAN, répondant ainsi à une forte aspiration sécuritaire de ces peuples. L’UE a mis à profit ces dix années pour préparer à marche forcée leur intégration. Nous pouvons, près de vingt ans après l’enclenchement de ce processus, en mesurer tout autant le succès (stabilisation réussie, sécurité accrue, développement économique et humain, promotion des valeurs) que le coût très élevé pour l’UE.

Mais pour des dirigeants post-soviétiques, traumatisés par ce nouveau cataclysme politique, économique et social de la Russie, cette révolution démocratique de l’Europe centrale pouvait présenter les caractéristiques d’une expansion impériale. Nous le savions et avons donc veillé à développer  le dialogue avec Moscou durant toutes les années 90 pour rassurer sur nos intentions pacifiques et marquer notre désir d’établir une coopération économique et sécuritaire bénéfique aux deux parties. La mise sur pied de ce nouveau partenariat était d’autant plus souhaitable que le vide du pouvoir et les dérives mafieuses en Russie pouvaient mettre à tout moment notre sécurité en péril. Le dialogue fut toujours au sein de l’OSCE comme au Conseil de l’Europe (en raison de l’épouvantable conflit tchetchène ou de nos critiques sur la dégradation des droits de l’Homme) ou à l’ONU (crise du Kosovo en 1999), mais nous avons pourtant su convaincre Moscou de devenir un partenaire à part entière du G7 et même de l’OTAN. Les relations n’ont certes jamais été pleinement confiantes, Moscou n’ignorant rien de la façon dont ses principaux interlocuteurs occidentaux se concertaient avant chaque rencontre. Leur essor est bien réel jusque vers 2004, malgré l’arrivée au pouvoir de V. Poutine. Les occidentaux ont, il est vrai, longtemps apprécié le nouvel homme fort du Kremlin pour son engagement à restaurer l’Etat en Rusiie. Ses « dérapages » en matière de respect des Droits de l’Homme et de la stagnation des progrès démocratiques inquiétaient. Mais l’engagement de la Russie dans la « guerre contre le terrorisme » avait achevé de convaincre les Etats-Unis de la solidité du partenariat. La crise iraquienne fait apparaître aux Français et aux Allemands le potentiel d’un dialogue particulier avec Moscou. Le dossier iranien semblait offrir l’occasion d’une nouvelle coopération entre les occidentaux et la Russie. 

Mais la manne gazière et la reprise en main des fleurons économiques du pays ont permis à V. Poutine de redresser l’Etat russe plus rapidement que prévu et de redonner sinon la puissance, du moins la fierté nationale aux Russes qui lui en savent largement gré. On peut certes discuter de la réalité de la puissance militaire retrouvée, encore plus de la solidité économique de la nouvelle Russie. Les experts ne s’en sont pas privés au lendemain de l’intervention en. Géorgie Mais on commettrait une erreur stratégique fondamentale en sous-estimant la Russie de 2008. Elle ne peut sans doute pas faire ce qu’elle veut mais il est tout aussi certain que nous ne pouvons plus faire ce que nous voulons de la Russie, en particulier dans l’espace qu’elle considère comme relevant de sa sphère d’influence.

2 – L’évolution négative rapide du comportement russe doit nous conduire à analyser de façon critique la politique menée ces dernières années 

La primauté donnée à l’émotion dans les médias favorise la promotion des analyses manichéennes. Les nombreuses tribunes vibrantes parues dans la presse occidentale dans les jours qui ont suivi l’entrée des troupes russes en Géorgie en sont une nouvelle illustration. A les lire, en envahissant la Géorgie à la veille de la trêve olympique, Poutine n’aurait fait que transposer au plan international la dérive fascisante du régime russe.  Partant, le parallèle avec l’expansion de l’Allemagne nazie dans les années trente est exprimé de façon à peine subliminal et nous sommes conduits à conclure qu’en ne réagissant pas fortement, nous nous comporterons comme la France et l’Angleterre au moment de la remilitarisation de la rive gauche du Rhin, nous exposant dans quelques années à un prochain Munich. 

Il ne s’agit pas, bien évidemment, de sous-estimer la gravité de l’intervention russe, encore moins de l’approuver ou de la tolérer. Mais ces raccourcis historiques ne nous aident pas à réagir intelligemment, dans l’intérêt des Géorgiens comme dans celui de notre espace de sécurité commun. Au moment où nos comportements respectifs conduisent à recréer, à Moscou comme au sein de l’OTAN – nos dénégations n’en sont que plus suspectes -, un esprit et une sémantique de guerre froide, il est encore temps de s’interroger sur notre propre comportement durant les années passées. N’avons-nous pas adressé des signaux contradictoires à la Russie qui l’ont conduit à cette politique dangereuse ? Il ne s’agit pas pour nous de battre notre coulpe mais de voir sur quelles bases nous pouvons recréer un terrain sinon d’entente, du moins de coopération avec Moscou. Au lieu de faire de ces pays de la CEI un terrain d’affrontement ou un glacis, peut-on encore en faire un espace de coopération avec Moscou, en partant du principe que les dirigeants et les responsables économiques russes n’ont aucun intérêt à dégrader durablement les relations avec les Occidentaux et en particulier avec les Européens. Une interdépendance, inexistante avant 1990, s’est effectivement développée et nous devons bâtir sur elle. Nous devons reconnaître auparavant que la Russie a depuis toujours un complexe d’encerclement qui n’a pu qu’être avivé ces dernières années par la réalité du déclin et le sentiment encore plus profond de la décadence. 

Moscou, par réalisme, a accepté la chute de l’Empire stalinien d’Europe et l’entrée des anciennes Républiques populaires au sein de l’UE. Elle a plus difficilement accepté l’extension de l’OTA N – mais ne la met pas en cause. Elle a en revanche toujours marqué sa suspicion à l’égard des évolutions intervenues au sein de la CEI. La défense des minorités russophones a été la traduction publique de cette méfiance. Dès les années 90, les conflits « gelés » (avec l’aide de l’OSCE, par exemple en Géorgie ou en Transnistrie) ont étés les marqueurs d’une politique que la Russie ne pouvait plus conduire à son terme. La crise russo-ukrainienne, à la suite de la révolution orange que Moscou jugeait particulièrement menaçante (risque de contagion politique, sentiment de se couper d’un fondement historique de la Russie, menaces potentielles sur l’accès à la mer noire…) a montré qu’il restait possible, malgré tout, de négocier avec Moscou pour trouver un compromis acceptable pour tous. Au total, la seule ligne rouge que Moscou ait véritablement tracée était celle de la défense de l’unité de la Fédération de Russie, symbolisée par l’engagement en Tchetchénie, accepté vaille que vaille par l’Occident (qui manifesta même une certaine compréhension pour les arguments anti-terroristes de Poutine après le 11 septembre).

L’intervention en Géorgie et les propos très clairs tenus par les responsables russes sur l’interprétation qu’ils feraient d’une entrée de l’Ukraine dans l’OTAN nous montrent que leur ligne rouge a été déplacée désormais hors de la Fédération de Russie. 

Quels événements ont pu les convaincre qu’il était temps d’adresser un message de fermeté à des partenaires perçus comme complotant contre la Russie ? Quatre principaux peuvent être envisagés : 

- la remise en cause unilatérale par les Américains des traités sur les armements stratégiques (retrait en décembre 2001 du traité ABM sur la défense anti-missiles, doutes sérieux sur leur volonté de proroger le Traité Start I qui arrive à échéance en décembre 2009) et la décision unilatérale d’installer en Pologne et en République tchèque les éléments d’un système anti-missiles (présenté comme visant l’Iran) n’ont fait qu’attiser la méfiance des Russes qui ont répondu en se retirant du traité FCE (Forces conventionnelles en Europe), V. Poutine a dénoncé à cette occasion « le comportement incorrect des partenaires occidentaux qui recherchent des avantages unilatéraux ». L’accélération du processus de déploiement du système anti-missile en République tchèque, en réponse apparente aux événements de Géorgie, ne peut que conforter le Kremlin dans son opposition;

- la vague des révolutions « de couleur » a mené au pouvoir en Géorgie et en Ukraine (deux pays clés par leurs relations historiques avec la Russie mais aussi par leur importance stratégique) des responsables perçus non seulement comme pro-occidentaux mais comme anti-russes ;

l’indépendance du Kosovo, menée au rythme voulu par Washington et Londres, s’est faite dans le déni des pouvoirs de la Russie au Conseil de Sécurité et pis, en faisant perdre la face à Moscou, incapable de soutenir son allié serbe. Durant tous les mois qui ont précédé la déclaration d’indépendance, la réaction russe était parfaitement prévisible. Elle a été sciemment passée par pertes et profits sous l’influence de l’administration Bush dont la clairvoyance en politique étrangère depuis huit ans n’a plus à être démontrée ;
 

enfin, la volonté affichée à Bucarest par les Etats-Unis de faire entrer la Géorgie et l’Ukraine dans l’OTAN, tôt ou tard, a certainement contribué à lever les dernières hésitations à Moscou pour envoyer un signal fort à la première occasion.
 

En ignorant l’évolution de la position russe et en surestimant le soutien américain, le Président géorgien Sakaachvili a commis la grave erreur de recourir à la force pour régler la question de la sécession ossète. Il a ainsi fourni le prétexte que Moscou attendait pour donner sa nouvelle lecture de la règle du jeu international, en ne se privant pas au passage d’utiliser la rhétorique que nous venions d’utiliser pour justifier la sécession kosovare de la République de Serbie.  

3 – La présidence française de l’Union européenne a plutôt bien géré cette crise d’un nouveau type

La crise géorgienne doit donc être clairement analysée comme marquant la fin d’une époque. Elle n’est pas une rupture stratégique imprévisible dans un univers instable, au sens où l’entend le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Elle s’inscrit dans un processus de moyen terme à l’issue duquel la Russie est redevenue, qu’on l’apprécie ou non, un acteur qui a une volonté de puissance et qui fait connaître non sa volonté d’expansion mais ses lignes rouges. Plus généralement, la Russie nous a clairement signifié qu’elle souhaitait être à nouveau un partenaire respecté car puissant et que la coopération avec les pays de l’UE et de l’OTAN serait désormais de nature égalitaire, dans le respect des sphères d’influence des grandes puissances. 

Face à cette nouvelle donne, la politique américaine est incertaine et dangereuse. Usés par les enlisements iraquien et afghan, minés par la crise économique, engagés dans une campagne électorale au résultat incertain, les Etats Unis n’ont plus l’hyper-puissance qui aurait pu leur permettre de répliquer à la nouvelle politique russe en provoquant le bras de fer. Pour autant, leurs intérêts pétroliers dans la région, leur volonté de marquer qu’ils restent « La » puissance mondiale, les assurances données manifestement de façon inconsidérée au gouvernement géorgien (et peut être au gouvernement ukrainien) et les surenchères de la campagne électorale peuvent pousser Washington sur une nouvelle voie aventureuse dans laquelle ils risquent d’entrainer l’Alliance atlantique. 

Face à cette nouvelle donne, l’Union européenne et sa présidence (à l’issur d’une bonne concertation avec l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne notamment pour canaliser les plus va-t-en guerre de nos partenaires) ont bien réagi :

- en s’affirmant immédiatement comme un interlocuteur politique de poids ;

- en condamnant le comportement russe et en apportant une aide concrète et forte à la Géorgie (500 M euros) mais sans prendre fait et cause pour le Président géorgien ;

- en déterminant un plan de stabilisation de la situation qui reste, un mois après, la seule référence commune à toutes les parties ;

- en acceptant de s’engager sur le terrain pour participer à la stabilisation de la situation ;

- en marquant simultanément sa volonté de poursuivre le dialogue avec Moscou. 

C’est heureux care seule l’Union européenne dispose de la légitimité et des outils pour stabiliser durablement cette zone qui court de la Biélorussie à l’Asie centrale en passant par l’Ukraine, non par un recours à la force qu’elle n’a pas et qui serait de toute façon inopérante mais en contribuant à son développement économique et à sa stabilisation politique. Moscou a en effet intérêt à la prospérité de ces pays et on ne voit pas pour quelle raison il s’opposerait à leur rapprochement économique et politique avec l’UE. 

Au-delà de cette réponse conjoncturelle juste donnée à la crise géorgienne, il y a donc désormais urgence pour Bruxelles d’adresser à ces pays, qui tournent leurs regards vers l’Europe prospère et stable, comme à la Russie, des signaux clairs sur la politique que l’UE veut enfin développer dans cette zone. Après des années d’attentisme, du à l’épuisement politique et financier consécutifs aux élargissements et, plus généralement, à l’absence de réponse à la question fondamentale sur les frontières de l’UE, les Européens doivent discuter enfin avec l’ensemble de leurs partenaires à l’Est des perspectives de coopération et des moyens que nous sommes prêts à mettre en œuvre à cette fin.

4 – Mais il faut se démarquer sans tarder des velléités d’expansion de l’OTAN

Nous devons renoncer clairement au schéma qui avait prévalu dans les années 90 en Europe centrale  (et plus récemment dans les Balkans) et qui a ancré l’idée absurde que l’adhésion à l’OTAN serait, de facto, le préalable indispensable à l’entrée à l’Union européenne. Cette séquence répondait aux attentes de ces pays qui souhaitaient être rapidement à l’abri d’un parapluie solide après 40 années de colonisation. La passivité forcée de Moscou la rendait possible.  Elle permettait aussi à Washington de renforcer son influence en Europe tout en subordonnant ad eternam l’UE dans un rôle exclusivement politico-économique. Celle-ci trouvair dans ce schéma, il est vrai, une réponse à ses insuffisances. Au total, quelles que soient les critiques que l’on puisse porter sur ce schéma (notamment s’agissant de la subordination de la construction européenne), il a bel et bien fonctionné.

Il est clair en revanche que dans le contexte actuel, la reprise d’une telle stratégie est un non-sens qui ne peut être que contre-productif : 

- l’octroi du plan d’action pour l’adhésion à l’Otan à la Géorgie ou à  l’Ukraine, pays membres de la CEI et éléments clés de la stratégie russe dans son voisinage, sera perçu comme un casus belli par Moscou. La réaction exacte du Kremlin si Tbilissi et Kiev intégraient le MAP (Membership action plan) lors du prochain sommet (voire dès la prochaine ministérielle de décembre) ne peut être connue avec exactitude mais nous sommes d’ores et déjà certains que la sécurité de notre continent ne sortira pas renforcée d’une telle épreuve de force.

- l’OTAN s’engagera donc dans une direction inutilement risquée pour ses membres (risque d’avoir à mettre en œuvre l’article V de solidarité collective), sans pour autant apporter la sécurité à des pays très instables. L’Alliance, qui décidément explore des voies de plus en plus éloignées de sa vocation première d’alliance militaire défensive, se mettrait en position soit de contribuer à une dégradation de la situation internationale, soit de trahir à terme sa raison d’être. On ne peut souhaiter ni l’un, ni l’autre.

- l’intégration de ces pays à l’OTAN ne contribuera en rien à leur progrès démocratique, économique et social. Elle risque au contraire de compromettre quelques avantages qu’ils peuvent tirer de leur position de passerelle entre la Russie et l’UE et, en tout état de cause, de les engager dans une période de forte instabilité interne à l’issue incertaine. 

L’OTAN le sait et prépare déjà la répartition des rôles avec l’UE qui sera dans l’obligation de s’élargir d’avantage à terme à l’Est alors que nous ne savons pas aujourd’hui si c’est là notre intérêt, ce que seront les moyens que nous pourrons consacrer à ces pays (au moment où nous venons d’engager l’Union pour la méditerranée) et encore moins si nos concitoyens, qui appellent de leur vœux une pause dans les élargissements, sont prêts à accepter une telle orientation de longue haleine. 

Dans ces conditions, les propos tenus par le Secrétaire Général de l’OTAN lors de son déplacement à Tbilissi le 15 septembre, en écho aux appels des Présidents géorgien et ukrainien sont particulièrement inquiétants. En annonçant aux dirigeants géorgiens que « la voie de l’OTAN était grande ouverte », il n’a pas respecté les décisions prises à Bucarest lorsque la France, l’Allemagne et l’Italie ont clairement manifesté leur opposition à ce projet. Dès lors, à moins que nous soyons revenus sur notre position du mois d’avril (mais dans ce cas, le Président de la République devrait s’en expliquer rapidement devant les Français), ces propos du Secrétaire Général sont à interpréter comme une tentative de nous forcer la main, sans doute à l’instigation de Washington, en faisant de la diplomatie publique. Ils doivent être dénoncés comme tels

Seule une politique européenne autonome et volontaire permettra de gérer au mieux de nos intérêts le retour de la Russie sur la scène internationale.  Elle sera difficile et longue à mettre en œuvre. Dans l’immédiat, nous devons préserver les chances de dégager cette nouvelle politique européenne. Le gouvernement français doit donc marquer clairement qu’il reste opposé à une attribution du MAP à la Géorgie et à l’Ukraine et il doit engager sans tarder une campagne de sensibilisation auprès de nos partenaires européens de l’Alliance pour les convaincre des dangers inutiles que ferait courir un élargissement.

La France a donc plus que jamais besoin de faire valoir toute sa spécificité au sein de l’Alliance Atlantique et de l’UE pour s’assurer que nos intérêts fondamentaux sont bien pris en compte dans ces deux organisations et pour que notre difficile partenaire russe ne se méprenne pas sur nos intentions.