Budget 2009 : Budget inadapté pour gouvernement déboussolé

Le projet de loi de finances 2009 est sur le point d'être présenté par le gouvernement, dans un contexte de crise financière aigüe. Selon Michel Sapin, ancien ministre de l'économie et des finances, le budget est inadapté, et illustre une politique socialement injuste, axée uniquement sur le soutien des plus fortunés.

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Le gouvernement présente le budget (projet de loi de finances – PLF – pour 2009) lors d’une conférence de presse vendredi 26 septembre. Cette présentation intervient au lendemain du discours de Toulon du Président de la République, qui se veut fondateur sur la politique économique. Nicolas Sarkozy y a affirmé sa volonté de dire la vérité aux Français sur la gravité de la crise, et d’en tirer les conséquences pour relancer l’économie et protéger les Français, notamment les plus modestes.
La gauche a salué cette lucidité tardive. Mais la simultanéité du discours du Président avec la présentation du budget est cruelle : le PLF s’inscrit en opposition systématique avec les propos présidentiels. 

Nicolas Sarkozy veut une action économique volontariste ? C’est un budget de rigueur, économiquement inadapté. Alors que les autorités américaines injectent 700 Md$ dans l’économie pour solder les subprimes, que fait le gouvernement français ? Il débat de la « taxe pique-nique » et du bonus-malus sur les réfrigérateurs… Le budget devrait soutenir l’économie ; il alourdit la fiscalité des entreprises. Le budget devrait soutenir l’emploi ; il supprime 35.000 postes de fonctionnaires au moment même où le chômage repart vivement à la hausse. Le budget devrait préparer l’avenir ; il réduit les moyens éducatifs, gèle les crédits de la recherche et de l’enseignement supérieur, assèche les ressources des collectivités locales qui représentent 75% des investissements d’infrastructures. Cette politique économique coupable s’explique par l’absence de marges de manœuvre budgétaires, dilapidées l’an dernier dans les 15 Md€ du paquet fiscal.

Nicolas Sarkozy prétend protéger les Français, notamment les plus modestes ? Le projet de budget est socialement injuste. La politique fiscale du gouvernement se caractérise par l’illisibilité et l’incohérence. Un exemple concret : le PLF crée une incitation fiscale à l'intéressement et à la participation  alors que dans le même temps le PLFSS (projet de loi de financement de la sécurité sociale) accroît la taxation de ces revenus ! La politique fiscale du gouvernement n’a en réalité qu’une seule ligne directrice, invariable : le soutien des plus fortunés. Le bilan fiscal du PLF est révélateur. Aides fiscales nettes aux foyers les plus riches : 3.2 Md€ (3.5 Md€ de cadeaux fiscaux sur les successions-donations, le bouclier fiscal et l’ISF moins 0.3 Md€ de plafonnement des niches fiscales). Prélèvements fiscaux nets sur les classes moyennes et populaires : 2.5 Md€ (4Md€ de hausse des prélèvements sociaux et retard dans les revalorisations des prestations moins 1.5 Md€ de prestations RSA, qui ne sera d’ailleurs mis en place au mieux qu’à la mi-2009). Prendre aux Français pour donner aux plus fortunés : c’est Robin des Bois à l’envers…

Nicolas Sarkozy veut dire la vérité aux Français ? Le projet de budget est politiquement mensonger. Le document de programmation pluriannuelle de finances publiques (2010-2012) prétend mettre en œuvre une trajectoire de retour à l’équilibre, avec un déficit public passant en trois ans de 2.7% à 0.5% du PIB. Les prévisions qu’il contient sont notoirement irréalistes. La représentation nationale devrait réclamer un audit sérieux de la situation de nos finances publiques et de ses perspectives.

Le PLF 2009 est la nouvelle démonstration d’une action gouvernementale déboussolée, dont le seul phare dans la tempête est la préservation des plus aisés.
 

La France fait face à une crise internationale majeure qui affecte son économie.

Le budget 2009 n’a pas pris la mesure de cette crise : la semaine dernière, alors que le système financier était au bord du chaos, que le fonctionnement même du capitalisme financier était mis en cause, notamment aux Etats-Unis, le gouvernement débattait sur l’opportunité de l’instauration d’une taxe « pique-nique » ou d’un système de « bonus-malus » sur les réfrigérateurs…

Le budget 2009 se présente ainsi comme un budget en apesanteur, totalement inadapté au contexte, qui se place clairement sur une ligne de rigueur budgétaire. Ceci traduit d’une part l’absence de marges de manœuvre budgétaires, ces marges ayant été dilapidées l’année dernière dans le coûteux paquet fiscal qui se révèle totalement inefficace à contrer le ralentissement de l’activité. Mais ceci traduit également des choix lourds en ce qui concerne l’évolution du secteur public et de ses missions. Ou encore une politique qui consiste à faire payer au plus grand nombre les privilèges accordés à quelques uns. 

Par ailleurs, la politique fiscale a atteint un degré d’opacité rarement atteint. Les signaux envoyés aux acteurs économiques sont illisibles, sinon contradictoires. La seule ligne claire qui se dégage et qui est confirmée dans la présentation de la loi de finances est l’immunité des catégories les plus aisées vis-à-vis des hausses d’impôts, au travers du bouclier fiscal. Globalement les mesures votées pour 2009 vont dans le sens d’un alourdissement de la pression fiscale.

Outre le PLF, un autre document est soumis pour la première fois au vote du Parlement : la loi de programmation des finances publiques, qui présente une trajectoire pluriannuelle 2010-2012. Ce document, transmis ensuite à Bruxelles, prévoit un retour à l’équilibre budgétaire en 2012. Il n’est absolument pas crédible compte tenu de la situation actuelle et des hypothèses irréalistes qui le sous-tendent. Il faut réclamer un audit sérieux de la situation de nos finances publiques et de ses perspectives.  

1 - Les enjeux : une crise économique d’ampleur historique

Au plan international, les économies sont confrontées à une crise majeure, résultante de chocs multiples

- La crise financière a connu la semaine dernière une secousse très violente. Le plan de sauvetage américain annoncé ces derniers jours (injection de 700 Mds de dollars de titres publics, soit environ la moitié de la dette française !) permettra sans doute d’éviter un effondrement du système, mais les mécanismes de contagion à l’économie « réelle » produisent déjà leurs effets, et il faudra du temps avant que des conditions normales de crédit soient restaurées. Par ailleurs, alors qu’on pensait la crise cantonnée aux grands pays développés, la crainte se fait jour désormais d’une contagion aux pays émergents.

- Un choc d’inflation induit par la hausse du prix du pétrole, des matières premières et des prix alimentaires : une certaine détente est à prévoir dans les mois qui viennent avec la décrue des prix du pétrole. Le PLF est ainsi basé sur une inflation de 2% en 2009 après une inflation de l’ordre de 3% en 2008.

- Un choc sectoriel, avec l’éclatement de la bulle immobilière aux Etats-Unis, et des ajustements très brutaux dans certains pays européens (Royaume-Uni, Espagne), ce processus affectant désormais la France.

Le gouvernement a tenu pendant de longs mois des propos lénifiants. Dans son discours de Toulon, le Président de la République a reconnu l’ampleur de la crise. Il a raison : cette crise affectera profondément – et affecte déjà - l’économie française. Elle révèle aussi l’inefficacité des mesures prises depuis un an.

Depuis plusieurs mois le gouvernement s’était enferré sur les idées de « découplage » entre l’Europe et les Etats-Unis, ou de « résilience » de l’économie française. Il a dû se rendre à l’évidence après la publication des chiffres du second trimestre (baisse du PIB) et réviser en catastrophe fin août ses propres prévisions de croissance : 1% en 2008 et en 2009. 

Ces chiffres apparaissent plausibles au regard du consensus des économistes ou des prévisions des organismes internationaux – même s’ils se situent toujours au-dessus de la fourchette. Sauf à ce que le consensus s’effondre dans les prochaines semaines, la sincérité de l’hypothèse de croissance sous-jacente au PLF 2009 ne paraît pas devoir être mise en cause - celle de la prévision de rentrées fiscales en revanche pourrait l’être davantage.

En revanche, les indicateurs inquiétants s’accumulent depuis plusieurs semaines : la confiance des ménages s’est effondrée, la consommation est en ralentissement alors qu’elle constituait le moteur principal de l’économie française depuis 10 ans. Le pouvoir d’achat également, malgré la loi TEPA (voire en baisse pour le salaire de base). Les chiffres relatifs à la situation du marché du travail sont également très mauvais au second trimestre : baisse de l’emploi, dans le sillage de l’effondrement de l’emploi dans l’intérim, remontée du chômage qui va se poursuivre dans les prochains mois.

S’agissant de la politique de l’emploi, le gouvernement met en avant le TEPA comme une réponse appropriée au ralentissement économique, ainsi que les mesures de flexibilisation du marché du travail pour lutter contre les « freins à la croissance ». En période de récession, ces arguments se retournent :

- Le recours aux heures supplémentaires est très cyclique, car essentiellement gouverné par le volume de l’activité, et le dispositif d’allégement du coût des heures supplémentaires n’aura pas beaucoup d’impact en cas de ralentissement important de la croissance.

- au deuxième trimestre, l’ampleur du retournement du marché de l’emploi a même surpris, ainsi que la bonne tenue des heures supplémentaires. On commence ainsi à observer un des effets pervers du dispositif des heures supplémentaires, au sens où il favorise les heures travaillées au détriment de l’emploi, et le pouvoir d’achat des seuls salariés en place.

- Il existe une certaine incohérence à favoriser la flexibilité de l’emploi, et à communiquer comme le fait le gouvernement sur une supposée « résilience » de l’emploi en période de basse conjoncture. Si l’emploi est plus flexible, il est logique qu’il s’ajuste plus rapidement à la baisse.

2 - Un budget totalement décalé, un budget de rigueur

Dans ces conditions difficiles, que serait-il légitime d’attendre du budget ?

2.1 Restaurer la confiance 

Des instruments sont mobilisables rapidement pour soutenir l’activité et faire jouer à la politique budgétaire un rôle contracyclique : emplois aidés, prime pour l’emploi et prestations sous conditions de ressources, le cas échéant aides fiscales à l’investissement. Mais la mise en œuvre du paquet fiscal en 2007 et 2008 a absorbé toutes les marges de manœuvre budgétaires.

A cet égard, aucun des instruments « classiques » de soutien immédiat à l’activité n’est mobilisé dans le budget 2009, au contraire : baisse des effectifs de 35000 dans la fonction publique d’Etat, dont environ 11000 dans l’éducation nationale ; baisse des crédits dédiés aux emplois aidés ; sous-indexation du point de la fonction publique ; gel des seuils de la prime pour l’emploi qui finance partiellement le RSA.

De même, le RSA ne sera mis en place, au mieux, qu’à la mi 2009 (pour des raisons de bouclage budgétaire), ce qui est beaucoup trop tardif au vu de la situation conjoncturelle. Le RSA est en outre par nature un dispositif de soutien au pouvoir d’achat des travailleurs pauvres, et non un amortisseur des situations de chômage ou d’exclusion du marché de l’emploi. De ce fait la mesure aura un effet relativement modeste l’année prochaine.
 

2.2 Donner un cap et préparer l’avenir,

en favorisant les dépenses productives stimulant notre capacité d’offre et notre compétitivité : éducation, recherche, santé, infrastructures. Ces investissements peuvent nous permettre de redémarrer plus rapidement quand le contexte international redeviendra plus porteur. Le budget 2009 s’engage assez mollement dans cette direction, avec:

- La baisse des moyens consacrés à l’éducation (suppressions de poste dans le primaire et le secondaire, réduction du volume horaire d’enseignement en primaire).

- L’assèchement des ressources à destination des collectivités territoriales, qui représentent les trois quarts de l’investissement public.

- L’absence de vision structurante en matière de politique de santé. Comme à l’accoutumée, le PLFSS 2009 applique la même potion budgétaire : « maîtrise médicalisée » de la dépense et apport de nouvelles recettes. 

- En matière de retraite, un jeu de vases communicants consiste à siphonner le fonds de solidarité vieillesse, qui se voit amputé d’une partie de ses ressources pour financer le transfert de la dette sociale à la CADES.

2.3 - Les préoccupations de justice et d’équité sont absentes.

Au contraire, après les cadeaux fiscaux au profit des catégories les plus aisées (successions et donations, bouclier fiscal, ISF-PME), les mesures du PLF et du PLFSS pèseront directement sur le pouvoir d’achat des ménages modestes en 2009 :

- La hausse des prélèvements sociaux, avec en particulier la hausse des cotisations vieillesse (1,5 Md€). La taxation des organismes d’assurance sera répercutée sur les tarifs des assurances complémentaires, et payées par le consommateur final (1 Md€). De même pour la taxe sur les opérateurs internet (500 M€) qui sert à financer l’audiovisuel public.

- Les revalorisations des prestations vieillesse et famille sont décalées de 3 mois l’année prochaine : habituellement revalorisées le 1er janvier, celles-ci ne seront augmentées qu’au 1er avril. La perte pour les ménages bénéficiaires, et le gain pour la sécurité sociale sera de l’ordre d’1Md€ l’année prochaine.

Quelques ordres de grandeur sont enfin parlants en termes d’équité : 

- L’effort consacré à la mise en place du RSA (1,5 Md€) peut être rapproché du coût des mesures successions et donations, bouclier fiscal et ISF, pour un total de l’ordre de 3,5 Md€. Dans le premier cas, ce sont environ 4 millions de foyers qui sont concernés, contre quelques centaines de milliers dans l’autre Le doublement de la PPE aurait représenté quant à lui un total du même ordre (environ 4 Md€).

- Le plafonnement des niches fiscales annoncé (qu’il s’agisse du plafonnement de certains dispositifs ou d’un mécanisme de plafonnement global envisagé dans le cadre de la loi RSA), est envisagé pour un montant d’environ 300 M€ (sur un total global des niches estimé à 73 Md€ !)

2.4 - A tous égards, le budget 2009 apparaît donc en inadéquation avec les enjeux : le budget 2009 s’affiche d’abord comme un budget de rigueur. C’est d’ailleurs cette ligne qui sera défendue vis-à-vis des instances européennes.

Les chiffres calamiteux du déficit public ne doivent pas s’interpréter comme le signe d’un relâchement de la politique budgétaire. Avec un tel ralentissement économique, une croissance de 1% devrait s’accompagner d’un creusement du déficit public de l’ordre de 0,5 point de PIB, traduisant le jeu des stabilisateurs automatiques. La stabilisation du déficit public en 2009, à 2,7 points de PIB traduit au contraire une orientation clairement restrictive de la politique budgétaire. Le redressement « structurel » des finances publiques est ainsi de l’ordre d’1/2 point de PIB en 2009.

3 - Une politique fiscale  erratique

Des objectifs mouvants 

Le Président de la République avait fixé un cap ambitieux (et totalement irréaliste) en matière de baisse des prélèvements obligatoires sur la durée du quinquennat : 4 points de PIB, soit à l’époque 68 Md€. Après la mise en œuvre du paquet fiscal (15 Md€), la baisse des prélèvements n’est aujourd’hui plus à l’ordre du jour : l’objectif semble d’être de stabiliser les prélèvements mais même cet objectif semble mis à mal par l’adoption de « taxettes » au fil de l’eau. En 2009, avec le ralentissement économique, le poids de prélèvements obligatoires dans le PIB devrait se réduire. La stabilisation annoncée du taux de prélèvements obligatoires masque donc des mesures de hausse des prélèvements (cf tableau sur l’impact des mesures votées pour 2009).

La stratégie sur la répartition des prélèvements est totalement opaque.

La préparation du PLF 2009 a été marquée par des annonces contradictoires, disparates et anarchiques : ainsi sur l’ISF (réforme annoncée, puis retirée) ou sur la fiscalité écologique (taxe « pique-nique », « bonus-malus »). De même, la loi sur la participation et l’intéressement comporte une incitation fiscale au développement des modes de rémunération alternatives au salaire (cette incitation prend la forme de crédit d’impôt sur les sociétés), alors que le PLFSS augmente la taxation de ces mêmes revenus (il introduit un « forfait social », à savoir l’assujettissement des revenus d’intéressement et de la participation aux prélèvements sociaux, avec un taux faible). Ces contradictions ne sont pas seulement le reflet d’une communication mal construite, mais révèlent un défaut de vision et de stratégie.

La RGPO (revue générale des prélèvements obligatoires) n’a en effet jamais débouché sur la présentation d’une stratégie fiscale cohérente. 

- S’agissant de la fiscalité des entreprises, la politique implicite semble être la suppression progressive des taxes. On commence par les petites : l’impôt de bourse, puis l’imposition forfaitaire annuelle, et enfin sont annoncées des réformes plus substantielles comme la taxe professionnelle. Tout ceci se fait sans réflexion sur la concurrence fiscale, ou les politiques favorisant les investissements productifs, ou la taxation optimale du capital.

- S’agissant de la taxation environnementale et du Grenelle, la vision de départ était de rééquilibrer la taxation des facteurs de production, et de taxer les technologies coûteuses en énergie pour alléger la charge fiscale pesant sur le travail. Cet objectif a été abandonné au fil des mois.

- S’agissant de la fiscalité des ménages, la seule ligne claire qui se dessine est celle de la protection des plus fortunés. L’instauration du bouclier fiscal est un mécanisme extrêmement pervers, qui protège désormais les plus riches vis-à-vis de tout alourdissement supplémentaire de la fiscalité, rétrécit encore la base fiscale et reporte le poids des ajustements sur ceux qui n’en sont pas bénéficiaires. Le plafonnement des niches fiscales va sans doute dans le bon sens mais le risque existe de faire l’économie d’une revue des dispositifs et de leur efficacité. Au total, il faudra bien que quelqu’un paie les allégements consentis aux entreprises et aux catégories les plus riches.

4 - L’équilibre des finances publiques : un mirage…

Suite à la réforme constitutionnelle de cet été, qui érige l’équilibre des finances publiques en principe constitutionnel, un projet de programmation pluriannuelle, couvrant la période 2010-2012, est soumis au vote du Parlement cette année. Il présente une trajectoire de retour à l’équilibre, dans laquelle le déficit public passe en trois ans de 2,7 à 0,5 points de PIB.

L’idée de se fixer des objectifs (crédibles) et de donner de la chair à la trajectoire évanescente des programmes de stabilité (en documentant davantage les mesures envisagées) partait clairement d’une bonne intention. Mais l’actuelle loi de programmation des finances publiques, dans les conditions où elle a été élaborée et dans sa présentation (et malgré le volumineux rapport qui l’accompagne), dénature et décrédibilise tout exercice de ce type. C’est regrettable, car il s’agissait d’un instrument très important pour la rationalisation de notre politique des finances publiques. Dans ces conditions, le contenu du texte constitue véritablement une insulte au Parlement.

L’arithmétique sous-jacente des finances publiques demeure en effet consternante :

• Du côté des dépenses, malgré la stabilisation en volume des dépenses de l’Etat, les tendances spontanées de la dépense publique restent dynamiques (retraites, santé, dépense locale qui subit les effets des transferts de compétence, en matière sociale, d’entretien des routes, d’équipements urbains…. Sur longue période, la dynamique de la dépense est ainsi plutôt proche de celle du PIB (environ 2% en volume). Diviser par deux le rythme d’évolution de la dépense publique (passer à 1% en volume) supposerait de trouver chaque année 10 Md€ d’économies, c'est-à-dire sur trois ans l’équivalent de 4 revues générales des politiques publiques ! De tels ordres de grandeur apparaissent totalement aberrants.

• Du côté des recettes, la « préservation des recettes », à savoir la stabilisation des prélèvements obligatoires est difficilement compatible avec les coups partis ou les risques en vue en matière fiscale (taxe professionnelle, TVA restauration se chiffrent en Mds).

Les ingrédients de base sont en fait exactement les mêmes qu’il y a cinq ans : un paquet fiscal en début de quinquennat qui fait sauter la trajectoire des finances publiques d’un point de PIB, suivi d’un ralentissement économique. Pour rejoindre l’équilibre, il n’y a désormais pas d’autre solution que de présenter une trajectoire « fictive », si irréaliste qu’elle ne pourra être respectée, même avec l’adoption au fil de l’eau de mesures de redressement.

On peut ainsi observer que, les mêmes causes produisant les mêmes effets, entre 2002 et 2007, le déficit n’est jamais redescendu en dessous de 2,5 points de PIB, malgré des objectifs pluriannuels de plus en plus ambitieux.

ANNEXE

Quelques données 
 

Cadrage macro-budgétaire global

•Croissance du PIB de 1% en volume en 2008 et en 2009, inflation à 3,1% en 2008 et 2% en 2009

•Déficit public à 2,7 points de PIB en 2008 et en 2009

•Objectif de quasi-équilibre en 2012, avec un déficit à 0,5 point de PIB à cet horizon (ceci est conforme à nos engagements européens)

Etat

•Déficit budgétaire de en dégradation de près de 10 Md€ en 2008 par rapport à la LFI. Nouvelle dégradation en 2009 mais qui est liée à diverses mesures de périmètre : discours sur la stabilisation sous-jacente du solde.

•Norme budgétaire à zéro en volume, élargie comme en 2008 aux prélèvements sur recettes au profit du budget européen et des collectivités territoriales. Dérapage de la norme de 4 Md€ en 2008 par rapport à la LFI

•Recettes fiscales : moins-values de 5 Md€ en 2008 par rapport à la LFI, évolution un peu inférieure à la croissance en 2009.

Sécurité sociale

•Solde du régime général de 9 Md€ environ en 2008 et en 2009.

•ONDAM à 3,3% d’évolution

•Diverses mesures de redressement en recettes mais aussi en dépense (ONDAM, décalage au 1er avril de la revalorisation des prestations)

Collectivités territoriales

•Volet ressources : indexation des dotations sur l’inflation, incorporation du FCTVA dans l’enveloppe normée, réforme de la DSU.