Politique européenne de sécurité et de défense : la fin d’une ambition européenne

La Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD) reste un outil embryonnaire. L'année dernière, les avancées de la PFUE en la matière furent décevantes. Ensuite, avec la réintégration de la France dans le commandement de l'OTAN, c'est toute la dimension politique de la construction européenne qui subit un revers. 10 ans après la création de la PESD, l'UE est aujourd'hui sans stratégie politico-militaire crédible.

Télécharger cette note (format PDF)

Le document adopté au conseil européen de décembre 2008 sur la PESD (Politique Européenne de Sécurité et de Défense) est décevant : au lieu de fonder une véritable stratégie européenne, il s’est contenté d’énumérer des grands principes et des intentions générales, évitant les sujets clivants comme la recherche d’une stratégie commune vis-à-vis de la Russie ou la coordination opérationnelle avec l’OTAN. Les objectifs capacitaires annoncés tranchent également avec l’ambition du Conseil européen d’Helsinki en 1999. En fin de compte, l’UE a renoncé à assumer un rôle à sa mesure sur la scène internationale.

La réintégration de la France dans le commandement de l’OTAN, annoncée par l’Elysée en avril dernier, a mis un coup de frein supplémentaire à la construction de la PESD**. En effet, en abandonnant l’idée de conditionner la réintégration de la France au sein de l’OTAN aux progrès de la PESD, l’Elysée a obéré l’avenir de cette dernière. Manquant de volonté politique pour donner un nouveau souffle à la PESD dix ans après sa création, la France a renoncé non seulement à une Europe forte et autonome, mais à une part de son propre rôle moteur dans la construction européenne. La construction européenne dans sa dimension politique connaît ainsi un fort recul.

La France a réintégré la structure intégrée de l’OTAN le 4 avril dernier, comme cela avait été planifié et mis en scène par le Président de la République depuis septembre 2007. Tout a été fait dans la communication gouvernementale pour minimiser les conséquences d’une décision présentée comme technique, censée marquer l’achèvement logique d’un processus de rapprochement déjà ancien, mais qui ne changera rien aux orientations et aux ambitions de la politique étrangère de la France.

Il ne faut pourtant pas s’y tromper. Le 4 avril, la France a renoncé à jouer les atouts qu’elle avait dans son jeu. Elle a abandonné certaines de ses ambitions majeures, en particulier l’idée de développer une Politique étrangère de sécurité et de défense (PESD) forte et autonome, et de manière subséquente elle désarme la PESC.

Depuis le Sommet franco-britannique de Saint Malo (décembre 1998), notre pays était le principal promoteur de ce projet sans lequel il ne peut y avoir d’Europe politique crédible. Les gouvernements français successifs ont fait preuve de ténacité pour batailler avec les réticences britanniques, pour rassurer des Allemands mal à l’aise sur le terrain de la défense et soumis à de fortes pressions américaines, pour tenir compte des positions singulières de nos partenaires, membres de l’OTAN (Danemark) ou neutres (Irlandais, Autrichiens, Suédois), et plus généralement, pour dominer l’inertie de la majorité des membres européens de l’OTAN, peu désireux de payer davantage pour développer une politique européenne autonome alors que leur sécurité est assurée au meilleur coût par le parapluie américain.

Vaille que vaille, d’opérations en opérations, la PESD a pris corps et l’Union européenne est devenue un acteur de la sécurité internationale. Mais l’outil à notre disposition reste faible car le concept de la « non-duplication » des structures, à savoir l’idée que les structures militaires européennes ne sauraient avoir le même objet que celles de l’OTAN, imposé en 1998 par nos alliés, leur a permis d’entraver le développement d’une PESD autonome. Dix ans après Saint Malo, les structures de commandement et de planification, déterminantes pour assurer l’autonomie européenne, sont embryonnaires. L’UE reste largement dépendante de la coopération avec l’OTAN (accords dits de « Berlin plus ») et donc de la bonne volonté de nos alliés non-européens, Américains mais aussi et surtout Turcs.

La Présidence française de l’UE aurait pu être l’occasion de relancer le développement de la PESD. Nicolas Sarkozy le savait et il conditionnait d’ailleurs une « éventuelle » réintégration complète de la France dans l’OTAN à l’enregistrement de progrès décisifs au plan européen, ceux-ci devant être permis par la nouvelle approche française. Mais au lieu de se lancer dans un travail effectif sur la durée pour prépare la PFUE, le gouvernement français a privilégié le rapprochement transatlantique, considérant naïvement que cela lèverait les obstacles internes. La France annonçant qu’elle réintégrait le commandement de l’OTAN sans condition, il ne coûtait rien à l’administration Bush de se dire favorable au développement des capacités européennes. D’autant qu’il ne lui fut jamais demandé de se prononcer sur l’autonomie de décision des Européens et encore moins sur le rééquilibrage des processus de décision au sein de l’Alliance. On peut dès lors avoir des interrogations sur la sincérité de la démarche élyséenne à l’endroit de l’Union européenne. 

En effet, les résultats de cette stratégie sont aujourd’hui sous nos yeux. La France est désormais rentrée dans le rang. Elle a vendu une part importante de son héritage diplomatique pour un plat de lentilles, bâclant les négociations européennes pour tenir des délais artificiellement imposés par la communication (profiter de l’effet « marketing » d’un sommet franco-allemand) et préférant se contenter de quelques postes dans la structure otanienne plutôt que de se battre pour obtenir les instruments de commandement qui manquent à l’UE. Le résultat de la PFUE dans le secteur de la PESD n’est pas seulement maigre : il marque l’abandon durable d’une ambition pour l’Europe.

Cet abandon a donc été programmé, comme le prouvent les deux principaux documents adoptés à l’issue de la présidence française de l’UE : le rapport sur la mise en oeuvre de la stratégie européenne de sécurité et la déclaration sur les capacités, traduisent une faible ambition générale, très en retrait en particulier par rapport à celle exprimée dans le livre blanc français sur la défense et la sécurité nationale.

1 - LA MISE A JOUR DE LA STRATEGIE EUROPEENNE DE SECURITE N’A PAS COMBLE LES INSUFFISANCES DU DOCUMENT ADOPTE EN 2003

La mise à jour de la stratégie européenne de 2003 était indispensable pour prendre en compte l’évolution du paysage géo-stratégique. Les travaux diplomatiques préparatoires ont été utiles pour faire le point sur nos analyses et ajouter quelques préoccupations nouvelles (cybersécurité, sécurité énergétique) mais le document adopté en décembre 2008 exprime plus des principes et des intentions générales qu’il ne fonde une véritable stratégie commune. Il ne marque pas la nécessaire rupture qualitative par rapport à la stratégie de 2003. Les Européens ont préféré une fois de plus taire leurs divergences sur certains dossiers essentiels plutôt que de les confronter. L’exercice a sans doute des vertus diplomatiques immédiates mais il n’est pas de bon augure pour nous préparer à réagir à l’unisson face à une crise majeure. Nous sommes bien loin de l’idée de « Livre blanc européen » proposée par la commission du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Sur le sujet essentiel de la sécurité régionale, le rapport se contente de recenser les crises et d’énumérer des politiques déjà engagées. Préférant lister nos valeurs communes plutôt que nos intérêts communs, il n’est pas porteur d’une vision d’ensemble qui garantisse l’absence de divergences à l’avenir sur des sujets aussi importants que la politique iranienne ou la politique proche-orientale de l’UE. Faute de se donner le temps d’approfondir la réflexion, les 27 ont même renoncé a priori à traiter sérieusement la question fondamentale de la relation euro-russe. La recherche d’une stratégie commune des 27 à l’égard de Moscou est certes un exercice diplomatique des plus difficiles. Mais ne valait-il pas mieux le reconnaître plutôt que de vouloir faire croire que nous disposons d’une stratégie de sécurité européenne alors que nous faisons l’impasse sur ce sujet fondamental ? Le paragraphe largement incantatoire consacré à la Russie dans le III-B (« un dialogue accru avec nos voisins »***)  ne saurait en tout cas tenir lieu de stratégie européenne sur la Russie.

S’agissant plus généralement de la stabilisation du voisinage de l’UE, le rapport mentionne à juste titre l’importance des efforts que l’UE doit engager avec les Nations-Unies, avec l’OSCE, avec les Etats-Unis ou avec la Russie. Mais il n’est nulle part évoqué la question de la coordination avec l’OTAN. Les élargissements à l’Ukraine et à la Géorgie, programmés par l’administration Bush, péniblement bloqués par Paris et Berlin, posaient pourtant un vrai problème de convergence d’intérêt entre l’UE et l’OTAN. Plutôt que de le reconnaître, l’UE préfère là encore écarter le sujet de sa réflexion publique. Nous étions pourtant au cœur du débat stratégique.

Document très insuffisant sur le fond, la version 2008 de la stratégie européenne révèle en revanche dans la forme une dérive sémantique inquiétante révélatrice des progrès d’une vision occidentaliste****  jusque là étrangère à la PESC - et encore plus assurément à la politique étrangère française –. Le paragraphe intitulé « des partenariats pour un multilatéralisme efficace » en est le meilleur exemple. Plutôt que de regretter que nous n’ayons pu travailler avec les Etats-Unis au développement du multilatéralisme, compte tenu de la politique insensée de l’administration Bush, il préfère une incroyable réécriture de l’histoire récente – à moins que ce ne soit une incantation – assortie d’une reprise du vocabulaire néo-conservateur : « Quand ils ont agi ensemble, l’UE et les Etats-Unis ont constitué une formidable force au service du bien dans le monde (sic !). »

2 – LES OBJECTIFS CAPACITAIRES ONT ETE REVUS A LA BAISSE

Lors du Conseil européen d’Helsinki, en 1999, l’UE s’était fixé un objectif global ambitieux, pour être à terme en mesure de déployer 60 000 hommes en 60 jours pour une opération majeure. Officiellement, cet objectif reste inchangé. Mais la déclaration adoptée par le Conseil européen de décembre revoit nettement à la baisse l’ambition européenne. L’UE n’entend plus désormais qu’être capable « de planifier et de conduire simultanément (…) deux opérations importantes de stabilisation et de reconstruction, avec une composante civile adaptée, soutenue par un maximum de 10 000 hommes pour une durée d’au moins deux ans ; deux opérations de réponse rapide d’une durée limitée utilisant notamment les groupements tactiques de l’UE ; une opération d’évacuation d’urgence de ressortissants européens (en moins de dix jours) en tenant compte du rôle premier de chaque Etat membre à l’égard de ses ressortissants et recourant au concept d’Etat pilote consulaire ; une mission de surveillance/interdiction maritime ou aérienne ; une opération civilo-militaire d’assistance humanitaire allant jusqu’à 90 jours ; une douzaine de missions PESD civiles de différents formats, y compris de réaction rapide, incluant une mission majeure (éventuel-lement jusqu’à 3000 experts) qui pourrait durer plusieurs années. » L’énumération détaillée d’un nombre élevé d’opérations civilo-militaires ne doit pas masquer que nous avons renoncé à concevoir une opération militaire autonome d’envergure. L’UE mènera au mieux des opérations de police et de reconstruction. Elle abandonne l’idée de pouvoir intervenir seule pour rétablir la paix, dans une opération comme celle menée par l’OTAN au Kosovo (qui avait été en fait la référence retenue à Helsinki). En décembre dernier, l’UE a abandonné l’idée de disposer un jour d’une réelle autonomie politico-militaire vis-à-vis de l’OTAN et s’interdit ainsi d’assumer sur la scène internationale un rôle politique à la mesure de son poids réel.

Nous en sommes là aussi parce que nous avons été incapables de faire évoluer nos partenaires britanniques sur la question fondamentale du renforcement des capacités de planification et de conduite des opérations. Depuis des années, ils sont arc-boutés sur le concept de « non-duplication » avec les structures otaniennes pour empêcher tout progrès en ce domaine. La perspective de réintégration française de l’OTAN ne les a pas fait bouger d’un iota et la Présidence française n’a pas obtenu (mais a-t-elle tenté de l’obtenir ?) la création d’un commandement militaire opérationnel européen. La note transmise en décembre par le Conseil Affaires Générales et Relations Extérieures (CAGRE) au Conseil européen se contente de fixer pour mandat à la prochaine présidence tchèque « de poursuivre les travaux visant à mettre en œuvre les recommandations du secrétaire Général / Haut représentant destinées à remédier aux insuffisances observées dans la capacité de l’EMUE à effectuer une planification stratégique pour les opérations dirigées par l’UE, afin que le SG/HR puisse présenter un rapport au CAG en mai 2009 ». On imagine bien le zèle mis par l’actuelle présidence de l’UE à progresser en ce domaine.

Finalement, le lancement d’un Erasmus militaire, « pour favoriser les échanges de jeunes officiers européens » est peut-être le seul motif de satisfaction dans ce maigre bilan. Mais reconnaissons que cette mesure symbolique arrive étonnamment tard (combien de milliers d’officiers européens sont passés par les Etats-Unis et les structures otaniennes depuis soixante ans ?) et qu’elle ne saurait pallier l’absence de toute référence au développement d’une doctrine militaire européenne autonome.

Dans ces conditions, la place accordée dans la déclaration au renforcement des capacités civiles ne doit pas nous surprendre. Placée juste après l’énoncé des objectifs généraux et précédant la partie consacrée au renforcement des capacités militaires, elle marque que nous avons accepté l’idée que l’UE soit d’abord un instrument de gestion civile des crises qui ne peut intervenir qu’en complément d’autres organisations, à commencer par l’OTAN. Il faut évidemment accorder une place majeure au renforcement des capacités civiles de gestion de crise. Mais nous nous souvenons de la façon dont la France s’était battue en 1999 pour que la priorité soit accordée dans les documents officiels – y compris dans leur présentation- au développement des capacités militaires de l’UE afin de marquer notre volonté de développer une PESD autonome.

3 – EN MATIERE DE PROGRAMMES MILITAIRES, LES RESULTATS SONT TOUT AUSSI MAIGRES

Nombre des annonces faites en décembre dernier reprennent des projets déjà engagés : c’est le cas de la modernisation des hélicoptères et du projet d’entrainement des équipages ou de la mise en commun des ressources de Cosmo Skymed, Sar-Lupe et Helios 2 au profit du centre satellitaire de l’UE (déjà engagé par exemple lors de l’opération Eufor-Tchad).

D’autres annonces ne font que donner un label UE à des projets qui sont en fait multinationaux, ce qui n’enlève rien à leur intérêt mais n’en fait pas pour autant des progrès de la PESD : création d’une Unité multinationale d’A400M (si ce projet voit enfin le jour) et mise en place d’un commandement européen du transport aérien ; initiative d’interopérabilité aéronavale européenne.

Les autres résultats, intéressants sur le papier, sont souvent illusoires faute d’être assortis d’un engagement financier des Etats et d’un échéancier : lancement d’un programme de déminage maritime ; projet de drone de surveillance ; mise en réseau des systèmes de surveillance maritime. Dans le contexte de crise économique et budgétaire actuel, on peut émettre de sérieux doutes sur leur pérennité.

Enfin, rien ne vient étayer la déclaration de principe sur le renforcement de l’Agence européenne de défense. Où sont les garanties qui nous permettraient de penser aujourd’hui que les Etats qui ont empêché depuis des années la mise sur pied d’une puissante agence, à commencer par le Royaume-Uni, changeront de position à l’avenir ? Or, faute d’avancées radicales en ce domaine, la coopération entre Etats européens sur les programmes d’équipements continuera d’être lourde et couteuse et l’émergence d’une base industrielle et technologique de défense européenne continuera d’être un mythe. L’offre européenne continuera d’être éclatée entre plusieurs champions nationaux et donc coûteuse, au grand profit des firmes d’armement américaines qui pourront continuer d’écouler des produits déjà rentabilisés sur le marché interne. Les Etats membres devraient pourtant s’entendre rapidement sur les capacités qu’ils souhaitent développer entre Européens seuls, en menant par exemple, comme le propose le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, une véritable revue des programmes au niveau européen. Un tel objectif semble avoir été proprement abandonné au cours de la Présidence française de l’Union.

Dix ans après l’initiative de Saint-Malo, la Présidence française de l’UE n’a pas voulu donner un nouvel élan à la PESD car sa priorité était ailleurs et nos partenaires le savaient. C’est un immense gâchis car seule la France avait la capacité de faire progresser ce projet. L’occasion ne reviendra pas avant de longues années.

L’UE est aujourd’hui sans stratégie politico-militaire crédible sur les dossiers essentiels pour sa sécurité et, sous prétexte de réalisme, elle a abandonné ses ambitions, s’installant dans la peau d’agent auxiliaire que voulaient bien lui reconnaître nos grands alliés d’outre manche et d’outre-Atlantique. Elle sera à l’avenir au mieux une agence de police et de reconstruction, ce qui n’est sans doute pas inutile. Mais elle ne sera pas un acteur politique autonome maître de sa sécurité. Le « D » de PESD pouvait être considéré comme relevant de l’illusion. Il marquait autrefois une ambition. Il n’est plus qu’un accessoire de communication trompeur.

*Henry Olivier et Gabriel Arnoux sont les pseudonymes de spécialistes questions internationales et de défense.

** Voir la note : "le retour dans l’OTAN est un renoncement".

*** « Nos relations avec la Russie se sont détériorées lors du conflit avec la Géorgie. L’UE attend de la Russie qu’elle respecte ses engagements, de sorte que la confiance nécessaire soit rétablie. Notre partenariat devrait reposer sur le respect de valeurs communes, notamment les droits de l’Homme, la démocratie, l’Etat de Droit et les principes de l’économie de marché ainsi que sur des intérêts et des objectifs communs ».

**** Alors que l’atlantisme relève plutôt du suivisme, l’occidentalisme est une famille convaincue dans laquelle s’inscrivent les néo-conservateurs, pro-américains et pro-israéliens systématiques et dont l’un des précurseurs fut Georges Bidault en France (« la lutte de la croix contre le croissant »). L’occidentalisme intègre l’idée d’un affrontement inéluctable entre l’Occident et les autres « civilisations » (la Chine, le monde musulman). 

Pour en savoir plus

Le dossier de Terra Nova sur les élections européennes