L’Europe de l’eau : une politique qui fait sens
Notes - Par Pierre Victoria* - 08 Juin 2009
Dans la gestion de l'eau, l'Union européenne a surmonté des défis multiples : c'est elle qui a imposé des normes de qualité à l'eau potable, classé les eaux de baignade, défini la qualité des eaux comme un "bien public"... Alors que nous célébrons la Journée mondiale des océans, Pierre Victoria, Délégué Général du Cercle Français de l'Eau et Gouverneur du Conseil Mondial de l'Eau, présente ici l'exemplaire parcours d'une politique concrète, réussie, de l'Union européenne.
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Les médias et les politiques ont beaucoup insisté, pendant cette campagne européenne, sur la nécessité de « rendre l’Europe concrète » aux citoyens. A cet égard, la politique européenne de l’eau, quoi que méconnue, est le symbole d’une politique européenne réussie.
La politique européenne de l’eau est née en 1975, avec la directive sur les eaux de surface. Elle a d’abord cherché à protéger les Européens et leur santé. C’est l’Union européenne qui a arrêté les normes de qualité de l’eau potable. Ces normes ont d’abord été appliquées au niveau du branchement public, puis jusqu’au robinet du consommateur. Elles ont notamment imposé la suppression des canalisations en plomb. C’est aussi l’Europe qui a arrêté un classement des eaux de baignade.
Dans une deuxième étape, la politique européenne de l’eau s’est tournée vers la protection de l’environnement et de la qualité des eaux comme « bien public » en soi. Elle s’est attaquée à partir des années 90 à l’immense chantier de l’assainissement : fiabilisation des réseaux de collecte des eaux usées et traitement dans des stations d’épuration. Les résultats sont très positifs. La santé des rivières s’est améliorée. Par exemple, on recense aujourd’hui 32 espèces de poissons dans la Seine, contre 3 en 1970.
Avec la directive-cadre de 2000, la politique européenne de l’eau prend une ampleur nouvelle. Elle substitue à la seule maîtrise des rejets une approche axée sur la qualité des milieux, en se plaçant « du point de vue de la rivière ». Il s’agit d’une vaste entreprise de préservation et de reconquête des ressources, dans une logique de reconstitution du « capital écologique » de l’Europe, avec des objectifs de résultat fixés dès 2015. Il y a urgence : 70% des masses d’eau européennes sont classées à risque.
Troisième étape : la prise en compte de la pénurie d’eau. 11% de la population de l’Europe et 17% de sa surface sont affectés par la pénurie. Le changement climatique devrait aggraver fortement la situation. La Commission propose un programme fondé sur les économies d’eau et la lutte contre le gaspillage. Le Parlement veut aller plus loin. Les discussions sont en cours.
Dernier volet : la mise en cohérence de la politique agricole commune. La PAC a un impact significatif sur la situation de l’eau en Europe. Elle est une grande consommatrice d’eau pour l’irrigation. Elle rejette des « pollutions diffuses » (les nitrates). La réorientation de la PAC via des mécanismes d’éco-conditionnalité des aides peut avoir une influence décisive sur la mise en place de pratiques agricoles respectueuses de l’environnement.
La politique européenne de l’eau a une originalité : elle mêle décisions stratégiques européennes et mise en œuvre locale, au plus près des citoyens, le plus souvent par les collectivités locales. Cette application locale permet une grande flexibilité pour s’adapter aux différents contextes particuliers et respecter ainsi le fameux « principe de subsidiarité », qui veut que l’Europe ne vienne pas réglementer de manière trop tatillonne.
L’eau, donc : une politique européenne réussie.
« The environment is the clearest example of why being a part of the EU makes sense to people. Air and water flow through borders and so does pollution.”
Poul Nyrup Rasmussen, Conseil du PSE, 24-25 juin 2005, Vienne, Autriche
Depuis Lavoisier, qui découvrit la composition de l’eau, nous savons que l’eau n’est simple qu’en apparence. La gestion de l’eau est complexe. S’agissant de la ressource, elle concerne aussi bien la santé, l’environnement, l’agriculture, l’aménagement de l’espace. Transverse, elle est nécessairement multi-acteurs et territoriale. La gestion des services, d’eau et d’assainissement des eaux usées, relève d’une même complexité, du fait des infrastructures qu’elle requiert et de l’inégalité en quantité et en qualité d’eau, dont sont dotés les territoires.
Contrairement à l’électricité, l’eau se transporte mal ou à un coût très élevé sur de longues distances. Aussi, les modes d’organisation au sein des pays européens, s’ils sont différents du fait de l’histoire, de conditions sociogéographiques et institutionnelles particulières, se sont, dans la plupart des pays, structurés autour des collectivités locales.
Parallèlement à cette gestion de proximité, l’eau est aussi une grande politique européenne. Pour cette raison, la gestion de l’eau offre un exemple méconnu par l’opinion publique d’une politique conçue à l’échelon européen et mise en œuvre concrètement à l’échelon local. Si cette mise en œuvre est parfois difficile, la légitimité de l’intervention des institutions communautaires dans le domaine de l’eau fait l’objet d’un large consensus au sein des décideurs et des différentes parties prenantes. Par conséquent, l’eau est appelée à demeurer un enjeu politique majeur pour le prochain Parlement européen, sur lequel une forte mobilisation des eurodéputés, toutes tendances confondues, est à la fois prévisible et nécessaire.
1 - EUROPE : 30 ANS DE POLITIQUE DE L’EAU
La construction européenne remonte à près de 60 ans, du moins si l’on retient comme point de départ la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) en 1951. Plus jeune mais déjà auréolée de succès, la politique européenne de l’eau vient de fêter ses 33 ans. Un tiers de siècle consacré à protéger l’environnement et les habitants. Un de ses premiers textes fondateurs, adopté en 1975, fut la Directive sur les Eaux de Surface, suivie, une année plus tard, par les Directives sur les Substances Dangereuses et sur les Eaux de Baignade. La politique européenne chercha d’abord, en protégeant l’environnement, à protéger les Européens. De là le durcissement régulier des normes de qualité de l’eau potable ; la prise en compte régulière des progrès techniques pour affiner les contrôles analytiques ; le transfert du point de prélèvement, lorsqu’on vérifie la potabilité de l’eau, du branchement public au robinet du consommateur. Tous ces éléments clefs relèvent d’une politique délibérée d’amélioration de la santé publique qui a été relayée au sein des Etats-membres avec beaucoup de détermination par les gouvernements et les autorités en charge des services d’eau potable.
A partir des années 90, fut engagé l’immense chantier de l’assainissement. La Directive Cadre de 1991 sur les Eaux Résiduaires Urbaines, retranscrite en droit français dans la loi sur l’eau de 1992, exigeait que toutes les villes et villages disposent d’un système d’assainissement selon un calendrier qui dépendait de la taille des collectivités et de leur date d’adhésion à l’Union Européenne (2005 pour les 15 premiers Etats-membres, 2015 pour les 12 derniers Etats l’ayant rejoint). Cet acte majeur a resitué la politique de l’eau au cœur de la politique environnementale européenne. Partout en Europe, des capitales peuplées de millions de citadins aux plus modestes bourgades des Alpes, on se mit à construire, remettre aux normes ou fiabiliser les réseaux de collecte des eaux usées et les stations d’épuration. C’est à elle que l’on doit la meilleure santé des rivières et le retour d’espèces piscicoles dans des cours d’eau autrefois dévastés par les rejets urbains. On recense aujourd’hui 32 espèces de poissons dans la Seine, contre seulement 3 en 1970. En juillet 2008, en amont de l’agglomération parisienne, on pêcha même une truite de mer, poisson migrateur très exigeant pour la qualité de l’eau. Ce qui n’était jamais arrivé de mémoire de pêcheur.
Cette politique de l’eau, qui, dans l’ensemble, fut positive malgré certaines faiblesses, ne s’est pas déroulée sans heurts ni souffrances. La première difficulté résulta de la quasi-création d’un nouveau service public, celui de la dépollution des eaux usées, sans expliquer à la population son objectif ultime (à savoir ramener les poissons dans les rivières, en variété et en nombre), ni son mode de financement par les usagers (même si les pays d’Europe du Sud ont bénéficié des Fonds de Cohésion). En conséquence, les factures d’eau ont fortement augmenté, dans une période délicate sur le plan économique et social, cristallisant les interrogations sur le « juste » prix de l’eau. En Espagne, une véritable grève de leur paiement sera organisée et essaimera dans diverses villes, notamment en Catalogne. Elus, technocrates et opérateurs ont collectivement failli sur ce point en oubliant que le bien commun que représentent l’eau et les valeurs qui s’y attachent exigent l’adhésion du consommateur sur le prix et le service ; en sous-estimant la pédagogie nécessaire pour informer la population des tenants et aboutissants des nouvelles normes ; en surestimant la volonté des usagers du service d’eau et d’assainissement de bénéficier d’une meilleure protection des rivières, dès lors que cet objectif majorait fortement les factures qu’ils devaient payer.
La deuxième difficulté, et non des moindres, concerne les difficultés d’application à des pays à faible densité de population. Par sa superficie, la France est l’un des plus vastes pays de l’Union Européenne, mais en termes de densité, il se situe dans la moyenne européenne. Son étendue (550 000 km²), sa population (61 millions d’habitants) et son morcellement administratif (36 000 communes) se conjuguent pour y multiplier les services d’assainissement. Elle dispose de 17 000 stations d’épuration alors que les Pays-Bas, avec une population 4 fois inférieure, n’en possèdent que 450 ! Rapporté à leur poids démographique respectif, les Pays-Bas ont 10 fois moins de stations d’épuration à construire, mettre aux normes et entretenir que la France. Bernard Barraqué, Directeur de Recherche au CNRS, spécialiste des politiques de l’eau, y discerne l’une des raisons du retard de celle-ci dans la mise en œuvre de la Directive sur les Eaux Résiduaires Urbaines. L’assainissement est avant tout une affaire de densité de population.
C’est la même année, 1991, que la Commission Européenne s’attaqua, à travers la Directive Nitrates, au problème croissant des pollutions dites pudiquement « diffuses » et, en clair, d’origine agricole. L’excès de nitrates dans l’eau distribuée, les fameux 50 mg/L servant de limite de potabilité, peut engendrer des problèmes de santé publique chez les personnes vulnérables. Mais surtout l’excès de nitrates - et aussi de phosphore – dans les eaux superficielles et les eaux brutes provoquent l’eutrophisation des eaux côtières. La prolifération d’algues vertes sur le littoral apparaîtra, aux yeux du grand public, comme le traceur d’un mode de développement insoutenable. Le défi posé alors, avec cette Directive Nitrates, aux pays qui pratiquaient une agriculture intensive, est loin d’avoir été relevé. Les atermoiements politiques et un manque de lucidité sont à l’origine des menaces de sanctions financières qui visent plusieurs états, dont la France. La sénatrice Fabienne Keller rappelle, dans son rapport relatif à l’application par la France du droit communautaire de l’environnement que le gouvernement a provisionné la coquette somme de 367 millions d’euros pour des affaires susceptibles de condamnation par la Cour européenne de Justice , l’essentiel concernant les retards dans l’application de la directive eaux résiduaires urbaines et le dépassement des taux de nitrates en Bretagne.
2 - EN FRANCE, UNE LÉGITIMITÉ ACCRUE MAIS FRAGILE
Il serait toutefois erroné de résumer les liens entre politique européenne de l’eau et politique française de l’eau aux contentieux et infractions auxquels notre pays est exposé. Paradoxalement, les contentieux en cours n’ont pas remis en cause la légitimité de la réglementation européenne de l’eau, sans doute parce que les progrès constatés en France dans l’amélioration de la qualité des eaux de surface n’auraient pas été obtenus aussi rapidement sans la pression des échéances européennes.
Il est vrai que la directive cadre sur l’eau s’inspire fortement de l’expérience française de la gestion intégrée par bassin, systématisée par la mise en place d’une politique de planification à l’échelle du « district hydrographique « (SAGE/ SDAGE). La France a souvent servi de référence, dans l’organisation, à défaut d’être le meilleur élève dans le respect des décisions.
Toutefois, cette légitimité de la réglementation européenne peut être aisément écornée comme en témoigne la révision contrainte de la norme « plomb ». La directive européenne sur la qualité des eaux destinée à la consommation humaine impose de supprimer le contact des canalisations en plomb avec l’eau du robinet avant fin 2013. Cette obligation a incité les collectivités à entreprendre un lourd effort d’investissement pour remplacer les branchements en plomb. La part des collectivités n’ayant plus de branchement en plomb a doublé sur la période, passant de 36 % à 70 %. Pour respecter la norme de 10µg/l relative à la concentration de plomb, les travaux à réaliser par les services de distribution d’eau ont été estimés à 4,5 milliards d’euros et ceux de remplacement des canalisations de la partie privée des réseaux à 7,6 milliards d’euros. L’ensemble de la mise en conformité conduit au total à une enveloppe de dépenses de plus de 2 milliards d’euros d’ici 2013 selon le rapport public de 2003 de la Cour des comptes « La gestion des services publics d’eau et d’assainissement ».
La pertinence de ces lourdes dépenses imposées aux collectivités locales a été fortement contestée par les experts de la santé. L’imposition de la norme OMS en matière de plomb a été décidée à Bruxelles après que les experts français en santé publique ont été mis en minorité par leurs collègues européens, en dépit des études de l’INSERM démontrant que les pathologies liées au plomb résultaient davantage de l’exposition aux peintures et aux carburants plutôt que de l’eau de robinet.
Malgré cette contestation de cette mesure légitimement controversée, il n’y a jamais eu de remise en cause, par les décideurs français de l’intérêt de la politique européenne de l’eau. Ils y ont adhéré et accompagnés, conscients que sa mise en œuvre permettait de dépasser les rigidités de certains comportements et de placer les politiques de l’eau en haut des agendas des collectivités locales et des financements.
L’évolution environnementale de la politique européenne de l’eau a trouvé en 1992 son couronnement dans le traité de Maastricht. La politique de l’eau européen y préexistait, la compétence environnementale européenne, également. En effet, dès 1987, l’Acte unique européen avait doté la communauté européenne d’une telle compétence en affirmant les principes de prévention et « pollueur payeur ». Le Traité de Maastricht y introduit la notion de politique de l’environnement et l’inscrit clairement dans une problématique de développement durable, notamment en affirmant le principe de précaution.
La législation européenne a structuré en profondeur la politique des Etats-membres. La planification à l’échelle des bassins géographiques, au travers d’outils tels les SDAGE (Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux) et les SAGE (Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux), ou leur équivalent dans les autres pays, s’est révélée un atout pour la concertation et l’action. L’obligation faite par la Directive Cadre Européenne de 2000, à tous les états-membres, de s’organiser par bassins reconnaissait, a posteriori, la pertinence de l’organisation française par bassins hydrographiques, instituée dès 1964 dans ce pays. On en oublie, hélas, trop souvent, les aspects financiers, les principes de mutualisation et de solidarité entre acteurs qui figuraient au cœur de la loi française de 1964, qui créa ce que l’on nommait alors les Agences Financières de Bassin.
3 - LE BON ETAT DES EAUX, UNE NOUVELLE ÉTAPE POUR L’EUROPE DE L’EAU
La Directive Cadre de 2000 constitue un tournant de la politique européenne de l’eau dont l’ampleur n’a sans doute pas été totalement perçue à ce jour. Elle substitue, en effet, à une politique environnementale centrée sur la maîtrise des usages et des rejets, une approche axée sur la qualité des milieux. En se donnant pour objectif le bon état des eaux communautaires pour 2015, l’Union Européenne s’est engagée dans de nouveaux travaux de Sisyphe, ceux de la reconquête et de la préservation des ressources, chantier sans doute aussi vaste que celui de l’assainissement décidé en 1991, lequel n’est toujours pas achevé. En se plaçant « du point de vue la rivière », cette Directive traduit une nouvelle ambition, achever de contrôler les pollutions à la source, inscrire l’eau au cœur d’une démarche de protection du vivant et de développement durable, respecter le droit des générations futures à un environnement de qualité. L’évaluation des rivières ne reposera pas uniquement sur les paramètres physico-chimiques classiques, mais aussi sur des critères biologiques (présence, nature et nombre d’invertébrés, de diatomées, d’espèces piscicoles,…). Au point que, pour un ancien Ministre de l’Environnement Français, Brice Lalonde, « on pourrait presque dire que la politique européenne de l’eau vise la satisfaction des besoins des micro-invertébrés aquatiques : les larves d’insectes, les mollusques, les sangsues et les vers. »
Au delà même de son objet, la Directive Cadre de 2000 révolutionne notre approche des politiques européennes. Tout d’abord, elle impose aux Etats-membres un objectif de résultat, et non plus seulement de moyens, assortis d’un calendrier strict : 2015 ou 2025 selon l’état des milieux et les pays (2025 pour les nouveaux entrants). Mais en même temps, subsidiarité oblige, elle intègre un certain degré de flexibilité dans la définition du « bon état » et les conditions de recouvrement des coûts. Les Etats-membres possèdent une marge de manœuvre pour définir le « Bon » et le « Mauvais » en matière de qualité des masses d’eau. En effet, chaque pays est confronté à sa propre tradition administrative et technique, à ses spécificités environnementales, et la Commission Européenne a voulu en tenir compte. D’où des lenteurs, puisqu’on passa environ la moitié des 15 années accordées par cette Directive à définir ce qu’est le bon état des eaux ; des incompréhensions, puisque, finalement, on demandait aux Etats-membres d’atteindre un objectif qui n’était pas défini ; des tiraillements entre pays exigeants et pays laxistes. Mais en tout état de cause, tous les citoyens de l’Union Européenne devront disposer d’eaux en bon état, au plus tard en 2025. Cette démarche progressive, qui laisse une part de latitude à chaque Etat-membre, est empreinte de pragmatisme. Elle respecte le temps et le rythme propre à chaque pays.
Ensuite, la Directive de 2000 introduit des instruments économiques en demandant de chiffrer les dépenses à engager pour atteindre les objectifs fixés, en fonction des moyens à mobiliser. Elle répond là à une grande faiblesse de nombre d’Etats-membres, dont la France : un déficit de programmation économique. Enfin, elle impose une meilleure participation du public aux processus de décision et de consultation pour la révision des SDAGE (Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux) et des SAGE (Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux) en France, ou de leurs équivalents dans les autres pays d’Europe.
Dernier point, et non des moindres, la Directive Cadre renforce et simplifie tout à la fois la législation, grâce à son approche intégrée des problèmes. Elle fixe les orientations générales et les stratégies. C’est en cela qu’elle constitue, non pas une réglementation supplémentaire, mais un texte majeur qui reprend des textes normatifs préexistants et en supprime d’autres. A elle seule, cette Directive Cadre aura conduit à l’abrogation de 7 Directives antérieures : les Directives sur les Eaux de Surface, sur les Substances Dangereuses, sur les Eaux Piscicoles, sur l’Echantillonnage et les Analyses, sur l’Echange d’Information, sur la Qualité des Eaux Conchylicoles (pour les coquillages), ainsi que la Directive Mère de 1981-1986.
Schéma de la simplification législative résultant de la Directive Cadre Européenne de 20
(graphique extrait du livre d’Antoine Frérot « L’Eau : pour une culture de la Responsabilité » - mars 2008 – Editions Autrement)
4 - DES EAUX PLUS DEGRADEES QUE PREVUES
Publié en mars 2007, le bilan réalisé sur les principales masses d’eau d’Europe dévoile une situation plus dégradée que celle à laquelle on s’attendait. 40% d’entre elles ne pourront pas atteindre le bon état en 2015 ! La détérioration des eaux provient des pollutions diffuses, des modifications physiques mais aussi de la surexploitation des ressources, notamment souterraines. Seules 30% des masses d’eau ne sont pas classés « à risques ». Parmi les autres masses d‘eau, figure toute une catégorie pour lesquelles on ne dispose pas d’information suffisante pour pouvoir se prononcer.
Il faut cependant noter que, dans les Etats qui ont totalement appliqué les Directives dites de moyens (celles sur les Eaux Résiduaires Urbaines et les Nitrates), un grand nombre de problèmes ont déjà été résolus. Ceci n’est pas le cas des pays qui ont été plus négligents pour faire vivre sur le terrain ces textes de lois, ainsi que des nouveaux Etats-membres de l’Union Européenne.
Face à ce constat qui rend hypothétique le respect de son calendrier, la Commission Européenne a émis trois recommandations. Accélérer la mise en œuvre des Directives sur les Eaux Résiduaires Urbaines et sur les Nitrates, mettre en place un système d’information harmonisé et intégrer la gestion durable de l’eau dans les autres politiques, notamment la politique agricole et la politique régionale. C’est certainement de la cohérence entre ces différentes politiques européennes que dépend, en grande partie, la reconquête effective du bon état des eaux.
5 - LA DIFFICILE PRISE EN COMPTE DES PÉNURIES
L’Union Européenne a découvert tardivement le problème de la pénurie d’eau même si la Directive Cadre de 2000 impose de parvenir à un bon état qualitatif mais aussi quantitatif. Cependant, des sécheresses récurrentes, qui frappent de larges pans du territoire européen, mais surtout l’importance donnée par les experts du GIEC aux conséquences sur l’eau des changements climatiques actuels donnent une actualité renouvelée à ce thème.
Selon la Commission Européenne, 11% de la population de l’Europe et 17% de sa surface sont affectés par une pénurie d’eau. La facture des sécheresses survenues ces trente dernières années s’élève à 85 milliards €. Celle de 2003 avait touché 100 millions d’habitants et un tiers du territoire européen. Face aux pénuries qui se dessinent, la réponse proposée par la Commission relève essentiellement d’une politique d’économie d’eau et de lutte contre les gaspillages. Une réponse jugée parfois insuffisante par de nombreux parlementaires européens. Ils rappellent que si la politique de l’eau fait l’objet d’initiatives et de propositions de la Commission, la législation européenne sur l’eau est adopté dans le cadre de la procédure de codécision par le Parlement européen et par le Conseil. Des parlementaires se sont réunis au sein de l’European Water Forum pour rappeler cette vérité mais aussi faire entendre plus fortement la voix des pays du Sud dans la définition et la mise en œuvre d’une politique historiquement influencée par les pays du Nord. On y retrouve trois parlementaires français dont les compétences dans ce secteur sont largement connues et reconnues : François Grossetête (PPE) aux convictions environnementalistes indiscutables, Marie-Noëlle Lienemann (PSE) qui fut rapporteur de la directive-cadre de 2000 et Ambroise Guellec ( PPE) qui présida longtemps aux destinées du Comité de Bassin Loire-Bretagne. Dans l’avenir les parlementaires feront entendre avec plus de vigueur leurs voix sur ce thème. Un projet d’intergroupe sur l’eau a été évoqué en cette fin de mandature.
6 - L’INELUCTABLE COHÉRENCE AVEC LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE
L’agriculture nécessite un usage quantitatif important de l’eau, notamment pour l’irrigation. Celle-ci est indispensable à l’accroissement de la production et à la préservation de filières dont la qualité sanitaire est maîtrisée à la différence de certains produits agroalimentaires en provenance de zones n’assurant pas de contrôle de qualité équivalent à celui en vigueur en Europe. Par ailleurs, la production agricole est à l’origine de pollutions diffuses, liées aux engrais et pesticides (nitrates).
Sans doute, les agriculteurs seuls ne peuvent pas supporter, aujourd’hui, le coût réel de l’eau et du retraitement de l’eau qu’ils utilisent parce qu’ils n’ont pas la faculté de répercuter leurs coûts d’approvisionnement en eau dans leur prix de vente. Le principe « utilisateur-payeur » ne peut pas leur être imposé autoritairement. La solution passe par une évolution graduelle et concertée des pratiques agricoles : protection améliorée des aires de captage ; meilleur dosage des fertilisants afin que ceux-ci soient absorbés intégralement par la plante cultivée sans déversements de résidus dans l’eau ; usage de pesticides moins nocifs pour l’environnement. De ce point de vue, la Politique agricole commune (PAC), via les mécanismes d’éco-conditionnalité des aides, peut avoir une influence décisive sur la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, en finançant l’évolution des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement.
7 - LE PRIX DE L’EAU : UNE RESPONSABILITÉ QUI DEMEURE LOCALE
Source : étude Nus Consulting 2008
La politique de tarification des services d’eau et d’assainissement repose en Europe sur le principe de récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau, prévu par l’article 9 de la directive-cadre sur l’eau :
« Les Etats membres veillent d’ici 2010 à ce que :
- la politique de tarification incite les usagers à utiliser l’eau de manière efficace et contribue ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux de la présente directive ;
- les différents secteurs économiques, décomposés en distinguant au moins le secteur industriel, le secteur des ménages et le secteur agricole, contribuent de manière appropriée à la récupération des coûts des services de l’eau sur la base de l’analyse économique (…) et compte tenu du principe pollueur-payeur. »
La directive-cadre sur l’eau rend ainsi obligatoire à compter de 2010 le principe utilisateur- payeur, tout en laissant une marge de manœuvre aux Etats –membres. D’une part, la directive cadre autorise le maintien ou l’instauration de tarifs aménagés ou dérogatoires, notamment dans un but social. D’autre part, la directive ne tranche pas définitivement le périmètre des « externalités négatives » liées à l’usage de l’eau devant être compensées ou non dans le tarif de l’eau. Si la directive-cadre fournit les principes fondamentaux de la tarification des services d’eau, elle n’épuise pas pour autant les arbitrages à effectuer entre les différents objectifs poursuivis par la tarification des services d’eau. :
un objectif social (assurer l’accès de tous au service de l’eau par un prix abordable)
un objectif environnemental (préserver la gestion durable de la ressource en en faisant payer la rareté et le coût réel de la pollution)
et un objectif économique (assurer le recouvrement des coûts du service).
La conciliation de ces objectifs n’est pas automatique, ni même parfois possible.
La politique européenne de l’eau a eu un effet important sur l’augmentation du prix de l’eau dans les différents pays européens. Bien que soumis à une législation commune, les prix de l’eau facturé au consommateur domestique restent très hétérogènes.( cf. tableau ci-dessus )
Il revient à l’autorité organisatrice des services, par conséquent, le plus souvent, à la collectivité locale, dans le respect des principes directeurs de la directive cadre sur l’eau et de la législation nationale, d’arrêter les décisions publiques concernant le tarif du service de l’eau
Ce mode de gouvernance du service public local de l’eau est largement partagé en Europe, à l’exception de l’Angleterre, qui a fait le choix de la privatisation, au sens strict, de ses services d’eau (c’est-à-dire de la vente des infrastructures à un acteur privé), et où la fixation des tarifs de l’eau fait l’objet d’une négociation quinquennale entre les entreprises et le régulateur national.
Les élus de tous les pays demeurent vigilants sur l’incidence financière des décisions communautaires. Les conséquences sur la facture d’eau de la mise en œuvre de systèmes d’assainissement et du remplacement des canalisations en plomb ont laissé quelques souvenirs. C’est en 2010 que devra être précisé le coût de la mise en œuvre de la directive sur le bon état des eaux. Dans un contexte de crise financière globale, la répercussion sur la facture des services d’eau et d’assainissement du coût de la reconquête de la qualité des eaux apparaît aléatoire. Il n’est pas impossible que pour mettre en œuvre la politique communautaire de l’eau, les Etats-membres et les collectivités locales s’éloignent du principe de recouvrement intégral des coûts sur l’usager et redécouvrent le contribuable.
« L’environnement constitue l’exemple le plus clair de ce que peux apporter au citoyen l’appartenance à l’Union Européenne. L’eau et l’air ainsi que les pollutions qui les affectent traversent les frontières » exprimait le président du PSE Nyrup Rasmussen en 2005. Ce qui était vrai alors l’est encore plus aujourd’hui. Les parlementaires européens y ont trouvé un thème essentiel d’intervention dans le cadre de la codécision et un lien direct entre la définition d’une politique au niveau supranational et son application au niveau local. Ils peuvent, désormais, s’appuyer sur la valeur ajoutée qu’ils ont apporté dans ce domaine pour revendiquer un élargissement de leur domaine de compétence. La politique agricole commune apparaît, pour des raisons de cohérence avec la politique de l’environnement, comme une compétence qui devrait, dans un proche avenir, être partagée entre le Conseil et le Parlement.
La politique européenne de l’eau a beaucoup apporté à l’efficacité et à la démocratie de l’eau dans les villes et campagnes. Elle est le symbole d’une politique communautaire réussie.
* Délégué Général du Cercle Français de l’eau, Gouverneur du Conseil Mondial de l’Eau