La loi de programmation militaire (LPM) vient clore la refondation stratégique entamée avec la Révision générale des politiques publiques (RGPP) en automne 2007 visant la contraction des forces armées, sans qu’une vision préalable n’ait été véritablement définie et concrétise les nouveaux postulats posés par le Livre blanc (juin 2008) dans ses dimensions institutionnelles, programmatiques et budgétaires. La décision de présenter devant le Parlement, en juin 2009, une loi couvrant la période 2009 – 2014 rappelle une nouvelle fois le peu de cas que fait le Président de la République et son gouvernement du rôle de la représentation nationale, pour un sujet pourtant essentiel, puisqu’il s’agit de définir, pour une période de six ans, les crédits qui seront attribués tous les ans aux armées françaises.

L’objectif général de la loi, qui prévoit notamment d’augmenter les crédits d’équipement et ceux destinés aux militaires directement opérationnels, au détriment des dépenses de soutien, n’est pas en soi contestable. Il correspond en réalité au simple achèvement du projet de professionnalisation des armées françaises, poursuivi par les gouvernements de droite comme de gauche depuis le passage à l’armée professionnelle, annoncée en 1996. En revanche, de nombreux points de la loi, dont plusieurs ne sont pourtant pas amendables et ne peuvent donc faire l’objet d’une contestation de la part de l’opposition parlementaire, posent problème :
-    le flou artistique sur un certain nombre de programmes d’armement,
-    l’absence d’ambition industrielle,
-    des projections budgétaires probablement erronées,
-    une vision de l’Europe de la défense tronquée par la réintégration du commandement de l’OTAN ,
-    la réforme du Secret défense en violation avec les principes de l’Etat de droit.

L’idée de doter la France d’un outil militaire plus efficace et plus compact est également incontestable. Cette idée ne peut être mise en œuvre que par des engagements clairs, qui manquent à cette loi. Au contraire, les cavaliers inutiles dont la loi de programmation militaire est pourtant remplie sont autant de défauts qui devraient être supprimés et qui de surcroît nuisent à sa cohérence.

Ainsi sur de trop nombreux sujets, la loi de programmation renvoie les décisions aux années à venir, à telle enseigne que si l’exécutif parie sur « Une défense d’avance », on est tenté d’ajouter « en aveugle » pour les années à venir.

Ce texte se présente comme une consolidation du repositionnement stratégique de la France (I). C’est un texte en principe fondamental qui après avoir subi les embouteillages législatifs se révèle court sur bien des aspects. La programmation en question aboutit à une contraction des moyens et souligne une certaine légèreté de l’exécutif qui privilégie une méthode sans véritable dessein préalable (II &III).

 1 - LA LPM : UN TEXTE CONSOLIDANT LE REPOSITIONNEMENT STRATEGIQUE DE LA FRANCE.

A titre de rappel, les lois de programmation ne sont que la traduction d’une intention politique sans réalité juridique puisqu’elles sont dépourvues de force contraignante. La LPM ne fait donc que formaliser au sein d’un document une projection sur une période donnée d’une stratégie et, en principe, des moyens correspondants. Le texte est ainsi doté d’une certaine force symbolique et constitue une pierre d’angle à partir de laquelle se trouve jaugée la gestion de la défense. Du point de vue de la forme, si l’intention politique est bien présente, le caractère expéditif de la procédure législative et le nombre de « cavaliers » qui parsèment le texte posent certains problèmes du point de vue de la conception que l’on peut se faire de la politique.

1.1 - UN TEXTE EXPEDIE A L’IMAGE DES REFORMES DU GOUVERNEMENT.

La LPM présentée à la Représentation nationale est la traduction du Livre blanc (présenté en juin 2008) et de la Revue générale des politiques publiques (amorcée à l’automne 2007). Elle concrétise la vision véhiculée par le Livre blanc et par la RGPP ; elle est imprégnée par une idéologie maximaliste en terme de réductions de coûts visant la contraction des armées. Censé tracer les grandes lignes des orientations de la politique défense pour les prochaines décennies, l’exercice peine à ne pas souffrir des mesures conjoncturelles du gouvernement, ce qui est ennuyeux pour un document se voulant prospectif et ambitieux.

La maturation de la loi même peut sembler surprenante : une impression d’urgence absolue, renforcée par la présentation en conseil des ministres du 29 octobre 2008, soit moins de 4 mois après la publication du livre blanc.

Cette priorité affichée ne s’est pas traduite par la suite, puisque d’autres projets de loi non moins importants (loi hôpital, loi sur le développement de l’outre-mer, loi HADOPI) ont été tous adoptés dans la première moitié de l’année 2009, faisant apparaître de sérieux doutes sur la priorité donnée à la défense par l’exécutif. L’examen du texte a été maintes fois repoussé à l’Assemblée Nationale, alors même que la loi de programmation militaire concerne la première mission régalienne de l’Etat, et prévoit des crédits dont la somme avoisine les 185 milliards d’euros.

Ce retard dû à un fort « embouteillage » parlementaire a au moins eu le mérite de permettre aux commissions des assemblées de se pencher sur certains articles litigieux, en particuliers les articles 12 à 14 de la loi consacrés au secret-défense et qui ont été l’occasion de votes totalement opposés des commissions de la défense et des lois de l’assemblée nationale.

1.2 - UN TEXTE COURT ET PROLIFIQUE EN CAVALIERS EN TOUS GENRES.

La loi assez courte (17 articles) brille par son hétérogénéité. En effet, coexistent des articles sur le cadrage financier et humain de la LPM, la réorganisation des pouvoirs publics en matière de politique de défense, des mesures d’accompagnement des restructurations industrielles, ainsi que d’autres afférentes au secret-défense. Pour reprendre des termes fort peu militaires, la LPM ressemble davantage à une loi-balai qu’un ensemble cohérent, traitant de la programmation militaire. Elle est utilisée pour faire passer des cavaliers hautement discutables.

Le cas des dispositions relatives au secret de la  défense nationale étant le plus grave, puisqu’il concerne un recul certain des libertés publiques et fait courir le risque d’une utilisation condamnable du  secret-défense . Mais les dispositions relatives à de grandes entreprises du secteur de la  défense, ou à certains aspects du régime social des militaires sont tout aussi critiquables et n’ont pas plus leur place dans un projet de loi de programmation militaire. Ce caractère quelque peu confus n’est pas sans conséquences : il rend plus malaisée une analyse serrée du texte tant il apparaît difficile de rendre connexes des aspects trop différents pour les relier entre eux.

La façon d’expédier le rapport annexé par l’article 2 est discutable. Celui-ci véhicule la vision stratégique de la France et ses principes directeurs. L’importance de ce document aurait mérité un débat public, non seulement en vue d’un échange global sur ces thématiques entre les différents acteurs politiques, mais en perspective d’une appropriation citoyenne pour le plus grand nombre. Nous retrouvons ici encore et toujours la marque de notre régime politique qui fait que les questions de politique extérieure et de  défense ne relèvent que partiellement du domaine public. Pourtant le basculement du concept de  défense nationale vers celui plus global de sécurité nationale (que nous analyserons ultérieurement) n’est pas anodin. Ce dernier porte en son sein une vision des questions de sécurité hautement discutable car porteuse d’une vision sociétale étrangère à notre tradition républicaine.

1.3 - UNE AFFIRMATION DES PRINCIPES STRATEGIQUES DU LIVRE BLANC

Cependant, à partir du Livre blanc de 2008, on peut dégager certains objectifs, à commencer par les cinq fonctions stratégiques qu’il a définies, qui trouvent leur traduction dans le document législatif :

-    La connaissance et l’anticipation concernant le renseignement et se traduisant par un renforcement significatif de la DGSE avec le recrutement de 700 personnels supplémentaires.

-    La dissuasion qui accentuera sa modernisation en conservant sa flotte de sous-marins, et en acquérant des missiles M51, alors que la composante aéroportée recevra ses premiers Rafales configurés pour opérer des frappes nucléaires (ASMP-A). Notons au passage que le texte va à rebours des tendances lourdes engendrées par le dialogue stratégique américano-russe visant une réduction drastique des arsenaux nucléaires. Le Royaume-Uni vient de répliquer en s’engageant sur une voie similaire. Comme en 1995, on attend de la France qu’elle n’aille pas à l’encontre de cette évolution.

-    La prévention concentrant le dispositif militaire à l’étranger sur deux pôles en Afrique, un dans le golfe persique (il s’agit de la base installée début 2009 aux Emirats Arabes Unis) et un en Guyane.

-    La protection du territoire et de la population impliquant le déploiement de 10 000 hommes en quelques jours, en cas de crise et qui se solde par la sortie de la gendarmerie et sa possible absorption par la police .

-    L’intervention suppose une remise à niveau des moyens de combat.

Cette apparente cohérence ne franchit pas le cap de l’analyse : il convient de se pencher sur les moyens réels qui seront affectés à la  défense dans le cadre de la LPM pour se rendre compte qu’aucun véritable choix stratégique n’a été véritablement opéré.

2 - UNE PROGRAMMATION VISANT UNE REDUCTION DES MOYENS

2.1 - DES OBJECTIFS TROP AMBITIEUX DU POINT DE VUE DE LA PROJECTION DE FORCE.

En termes de projection, la LPM envisage de pouvoir envoyer en six mois, une force terrestre de 30 000 hommes pour une durée d’un an, une force aérienne de 70 avions, et une force navale de deux ou trois groupes d’intervention. La précédente LPM envisageait un potentiel de projection de 50 000 hommes. En ce sens, celle-ci est plus réaliste mais n’en reste pas moins inaccessible. En effet, les troupes aujourd’hui projetées se montent aux alentours de 10/11 000, ce qui suppose compte-tenu des relèves actuelles 50 000 personnels en état d’être projetés en permanence pour l’armée de terre (près de 40% des effectifs).

Notons que la vision caractéristique de la précédente LPM (et des réflexions menées à l’échelle européenne) reposant sur huit « systèmes de forces » a été tout bonnement abandonnée alors que cette démarche intellectuelle permettait d’asseoir un véritable diagnostic sur notre potentiel adossé à des objectifs stratégiques et opérationnels.

2.2 - LES QUESTIONS MAJEURES NE SONT PAS RESOLUES

Concernant le second Porte-avions qui avait été évoqué pendant la campagne présidentielle avec un engagement précis du candidat Sarkozy pour sa construction, les observateurs sont dans l’expectative.

Aucune décision n’a été prise. La vague possibilité d’une construction conjointe avec la Grande-Bretagne a été évoquée, mais sans grand entrain… cette hypothèse peut être aujourd’hui écartée, tant la politique d’acquisition britannique diffère de la française. Pourtant, la construction et le retour à une force de projection aéromaritime fondée sur deux porte-avions était l’un des seuls axes véritablement structurants d’un point de vue stratégique. Il est vrai qu’il nécessitait que l’on opère des sacrifices au détriment des armées de terre et de l’air, mais il aurait traduit une réelle volonté de la France d’exprimer sa volonté d’asseoir son autonomie.

De même que sur le plan de la troisième dimension, on aurait souhaité que les drones soient mis en avant alors que d’autres puissances (Etats-Unis et Israël au premier chef) ont pris une avance décisive. Or, comme dans la majeure partie des domaines, ce texte se démarque par une absence totale d’ambition sur le plan technologique et prospectif. Dans le domaine du transport aérien, la LPM n’apporte pas non plus de réponses. Par contre, les actualités de ces derniers mois ne peuvent qu’inquiéter concernant l’avenir du programme A 400 M, que ce soit le rapport du Sénat français s’inquiétant des retards, ou des propos récents du PDG d’EADS, M. Enders, pointant les risques réels d’un abandon du projet.

Rien de novateur n’est non plus noté sur le plan aéroterrestre. Mis côte à côte, les lois de programmation 2003-2008 (partiellement respectée) et 2009-2014 se traduisent par une baisse homothétique des moyens alloués aux différentes forces armées. Cela nous conforte dans l’impression qu’aucun choix stratégique n’est véritablement opéré à défaut d’un alignement sur l’Alliance atlantique (la France, une puissance moyenne parmi tant d’autres) abdiquant ainsi sa politique extérieure à d’autres.

3 - UNE LOI DE PROGRAMMATION ENTRE LEGERETE ET AVEUGLEMENT ?

La réforme du ministère de la  défense et les choix capacitaires effectués démontrent une perte d’autonomie dans le potentiel d’action et fait le pari d’une confusion entre les intérêts de notre pays d’avec ceux de l’Alliance atlantique.

3.1 - UNE REFORME DU MINISTERE EN TROMPE-L’ŒIL

Le fonctionnement des nouvelles bases de  défense et des économies qu’elles vont générer sont pour l’heure inconnus. En effet, les bases ayant fait l’objet d’expérimentations sont au nombre de 5 (une centaine sont amenées à être créées). Les premiers retours d’expérience non validés ne semblent guère probants et pointent déjà l’absence d’économies d’échelle et une complexité que l’appareil administratif du ministère de la défense semble avoir du mal à appréhender.

Concernant la réforme des administrations centrales et du nouveau cycle pour les programmes d’armement, aucun choix n’est fait entre le chef d’état-major des armées (CEMA) et la délégation générale pour l’armement (DGA) qui restent tout deux partie prenante dans le pilotage des grands programmes, chacun demeurant compétent dans son domaine d’activité. Les décrets de réorganisation de la défense de 2005 ne sont donc pas remis en cause. La prolongation de l’actuel chef d’état-major des armées, le général Georgelin, semble indiquer le choix de l’Elysée d’une concentration des pouvoirs au sein de cette seule institution. Les autres postes de chef d’état-major d’armées se voient ainsi vidés de leur substance du fait de l’accélération de « l’interarmérisation » symbolisée en 2009 par la fusion des commissariats des armées et la préfiguration des bases de défense.

La question des recettes exceptionnelles est aujourd’hui devenue lancinante à l’aune de la crise financière actuelle et des réformes de structure qui ont un coût. En effet, on peut légitiment poser la question de leur garantie. Le ministère de la défense comptait sur des retours substantiels de la vente d’une partie de son riche patrimoine immobilier, ce qui lui aurait permis de financer plusieurs projets dont l’emblématique projet de « Pentagone à la française », censé bénéficier d’une manne de 1,6 milliard d’€. Or, la situation actuelle ne permet pas de poursuivre dans cette voie, d’autant que les services du ministère (à commencer par le secrétariat général à l’administration, chargé de piloter la réforme) n’ont pas été capables lors des auditions devant la commission de la défense à l’Assemblée nationale de fournir des réponses chiffrées précises sur le sujet.

3.2 - UNE INQUIETANTE RENONCIATION A LA PUISSANCE ET AUX PRINCIPES DE L’ETAT DE DROIT

Ce texte confirme les options stratégiques de la France en termes de renonciation de son indépendance nationale. Outre l’abandon d’une partie du potentiel capacitaire par l’absence de garantie sur la question du transport stratégique, sur la projection de puissance (la problématique du second porte-avions, rien sur un avion de combat de cinquième génération ni sur un drone de combat), un format des forces terrestres inadapté au regard des objectifs de projection de forces (30 000 hommes), il faut également noter une absence d’ambition européenne. Si le retour de la France au sein du commandement intégré de l’OTAN  est bien mentionné avec l’effort nécessaire en termes d’investissements humains et financiers que cela suppose, rien n’est précisé concernant l’Europe de la défense (notamment l’émergence d’un centre de commandement à disposition des institutions européennes à Bruxelles). L’Europe de l’armement, fer de lance de la France, ne reçoit aucune garantie. En effet, aucun engagement n’est pris sur la Base industrielle et technologique de défense (BITD) européenne, qui est pourtant une nécessité pour concurrencer les grands fabricants d’armes, sauf deux directives récentes qui sont des textes a minima. Cette BITD européenne avait pourtant été l’un des actes les plus féconds de la précédente mandature législative.

Une légèreté vis-à-vis de l’Etat de droit doit aussi être dénoncée. En témoignent les futures dispositions relatives au secret-défense (et qui devraient aussi concerner la LOPSI) qui atteignent le cœur des libertés publiques. En effet, si l’article incriminé est voté, il rendra presque impossible le travail de la justice sur des affaires concernant le  secret-défense. Sous couvert d’une volonté de protéger les personnels et les lieux relevant du  secret-défense, c’est bien d’une soustraction à la justice qu’il s’agit. On ne peut s’empêcher de faire le lien avec les projets de l’exécutif d’une dépénalisation partielle du droit des affaires, d’autant que dans le domaine de l’armement, nombre d’affaires ont défrayé la chronique ces dernières années (affaire de l’angolagate, des frégates de Taiwan, de Karachi).

3.3 - UNE METHODE PRIVILEGIEE AU DETRIMENT DES OBJECTIFS

L’objectif à long terme poursuivi par la loi de programmation est difficilement contestable. Les armées professionnelles sont nécessairement plus compactes que les armées de conscription, et la gestion des fonctions de soutien ne relève pas forcément des personnels, notamment militaires, du Ministère de la défense. Là aussi, on note une grande incohérence entre les déclarations et la réalité, puisque les personnels civils apparaissent comme trop souvent sacrifiés dans les bases de défense. Cette logique rappelle le bluff de N. Sarkozy, qui, lorsqu’il était ministre de l’intérieur, avait déclaré qu’il ramènerait les policiers dans la rue plutôt que dans les bureaux et les fonctions de soutien…avec des résultats mitigés. A ce sujet, il convient d’observer que si les 54 000 suppressions de postes prévus dans la LPM deviennent effectives, cette déflation des effectifs semble plus relever d’un effet d’annonces lié à la RGPP que le produit d’une véritable réflexion du ministère de la défense et des états-majors sur le format permettant de garantir la défense du pays.

Cette vision implique cependant que les armées bénéficient d’équipements plus modernes pour remplir efficacement leurs missions, et que leurs personnels soient rémunérés à hauteur de leur engagement. Or, comme il a été noté précédemment, dans les domaines cruciaux de la projection de force et de puissance, qui conditionnent pourtant le format global des armées, aucune décision n’est prise, et les choix sont repoussés aux années futures (2012, 2013…). Or, dans ce domaine, la défense ne saurait souffrir de tels délais ni d’une soumission au tempo de plus en plus électoraliste de notre vie publique.

4 - CONSIDERATIONS STRATEGIQUES ET RECOMMANDATIONS EN GUISE DE CONCLUSION

Il est clair que l’outil militaire français ne prend sens que s’il permet de fédérer les efforts des autres pays européens pour bâtir une défense européenne à moyen terme. L’Union européenne découvre qu’elle a des intérêts stratégiques importants dans le monde, mais manque systématiquement des moyens de les défendre. La question des flux énergétiques qui alimentent son économie, la première mondiale, se pose en termes de dépendance et de risques. La France laisserait-elle l’Union européenne sous-traiter cette question à l’Alliance atlantique ?     

Dans le domaine de la puissance, les moyens font parfois la politique. Si l’on estime que l’Europe est plus forte quand elle est unie, alors il faut la doter des moyens de faire valoir une position qui n’est pas forcément celle des alliés américains, considérant que les postures que nous partageons avec eux sont protégées par les moyens de l’OTAN.

Aucune disposition de la LPM, ni de son rapport annexé, ne donne pourtant lieu à un projet de grande envergure que l’Europe pourrait porter. Certes, la loi de programmation n’est en fait qu’une victime des choix réalisés initialement, certains dès la campagne de Nicolas Sarkozy, et privilégiant la réintégration de l’OTAN par rapport à la construction d’une défense européenne. Toutefois, il est dangereux que les reculs de l’Europe de la défense soient ainsi inscrits dans un document adopté par le Parlement français.

Au regard des enjeux actuels et si l’on considère que l’autonomie stratégique demeure le fil conducteur de notre politique, le gouvernement doit :

-    Arrêter et annoncer ses choix concernant le second porte-avions, les drones, notamment de combat, et le transport aérien stratégique et tactique des troupes françaises ;

-    Communiquer des chiffres précis relatifs aux économies attendues des réformes de l’outil de défense national, en particulier les implantations de défense et l’externalisation de certaines fonctions ;

-    Clarifier les rôles des principaux responsables militaires des armées : chef d’état-major, ministre de la défense, délégué général à l’armement ;

-    Proposer un projet global et européen de refondation de la base industrielle et technologique de défense, et indiquer comment les réformes qu’il prévoit pour la DCNS et la SNPE peuvent s’y intégrer ;

-    Promouvoir la création d’un centre de commandement opérationnel européen autonome, et donc modifier en conséquence l’article du rapport annexé relatif à cette mesure ;

-    Accepter les amendements sur les dispositions concernant la protection du secret de la défense nationale qui visent à rétablir l’effet de surprise de la perquisition conduite par le juge d’instruction, seule garantie que la protection offerte par le  secret-défense ne soit pas détournée de son objet.

La loi de programmation militaire (LPM) vient clore la refondation stratégique entamée avec la Révision générale des politiques publiques (RGPP) en automne 2007 visant la contraction des forces armées, sans qu’une vision préalable n’ait été véritablement définie et concrétise les nouveaux postulats posés par le Livre blanc (juin 2008) dans ses dimensions institutionnelles, programmatiques et budgétaires. La décision de présenter devant le Parlement, en juin 2009, une loi couvrant la période 2009 – 2014 rappelle une nouvelle fois le peu de cas que fait le Président de la République et son gouvernement du rôle de la représentation nationale, pour un sujet pourtant essentiel, puisqu’il s’agit de définir, pour une période de six ans, les crédits qui seront attribués tous les ans aux armées françaises.

L’objectif général de la loi, qui prévoit notamment d’augmenter les crédits d’équipement et ceux destinés aux militaires directement opérationnels, au détriment des dépenses de soutien, n’est pas en soi contestable. Il correspond en réalité au simple achèvement du projet de professionnalisation des armées françaises, poursuivi par les gouvernements de droite comme de gauche depuis le passage à l’armée professionnelle, annoncée en 1996. En revanche, de nombreux points de la loi, dont plusieurs ne sont pourtant pas amendables et ne peuvent donc faire l’objet d’une contestation de la part de l’opposition parlementaire, posent problème :
-    le flou artistique sur un certain nombre de programmes d’armement,
-    l’absence d’ambition industrielle,
-    des projections budgétaires probablement erronées,
-    une vision de l’Europe de la défense tronquée par la réintégration du commandement de l’OTAN ,
-    la réforme du Secret défense en violation avec les principes de l’Etat de droit.

L’idée de doter la France d’un outil militaire plus efficace et plus compact est également incontestable. Cette idée ne peut être mise en œuvre que par des engagements clairs, qui manquent à cette loi. Au contraire, les cavaliers inutiles dont la loi de programmation militaire est pourtant remplie sont autant de défauts qui devraient être supprimés et qui de surcroît nuisent à sa cohérence.

Ainsi sur de trop nombreux sujets, la loi de programmation renvoie les décisions aux années à venir, à telle enseigne que si l’exécutif parie sur « Une défense d’avance », on est tenté d’ajouter « en aveugle » pour les années à venir.

Ce texte se présente comme une consolidation du repositionnement stratégique de la France (I). C’est un texte en principe fondamental qui après avoir subi les embouteillages législatifs se révèle court sur bien des aspects. La programmation en question aboutit à une contraction des moyens et souligne une certaine légèreté de l’exécutif qui privilégie une méthode sans véritable dessein préalable (II &III).

 1 - LA LPM : UN TEXTE CONSOLIDANT LE REPOSITIONNEMENT STRATEGIQUE DE LA FRANCE.

A titre de rappel, les lois de programmation ne sont que la traduction d’une intention politique sans réalité juridique puisqu’elles sont dépourvues de force contraignante. La LPM ne fait donc que formaliser au sein d’un document une projection sur une période donnée d’une stratégie et, en principe, des moyens correspondants. Le texte est ainsi doté d’une certaine force symbolique et constitue une pierre d’angle à partir de laquelle se trouve jaugée la gestion de la défense. Du point de vue de la forme, si l’intention politique est bien présente, le caractère expéditif de la procédure législative et le nombre de « cavaliers » qui parsèment le texte posent certains problèmes du point de vue de la conception que l’on peut se faire de la politique.

1.1 - UN TEXTE EXPEDIE A L’IMAGE DES REFORMES DU GOUVERNEMENT.

La LPM présentée à la Représentation nationale est la traduction du Livre blanc (présenté en juin 2008) et de la Revue générale des politiques publiques (amorcée à l’automne 2007). Elle concrétise la vision véhiculée par le Livre blanc et par la RGPP ; elle est imprégnée par une idéologie maximaliste en terme de réductions de coûts visant la contraction des armées. Censé tracer les grandes lignes des orientations de la politique défense pour les prochaines décennies, l’exercice peine à ne pas souffrir des mesures conjoncturelles du gouvernement, ce qui est ennuyeux pour un document se voulant prospectif et ambitieux.

La maturation de la loi même peut sembler surprenante : une impression d’urgence absolue, renforcée par la présentation en conseil des ministres du 29 octobre 2008, soit moins de 4 mois après la publication du livre blanc.

Cette priorité affichée ne s’est pas traduite par la suite, puisque d’autres projets de loi non moins importants (loi hôpital, loi sur le développement de l’outre-mer, loi HADOPI) ont été tous adoptés dans la première moitié de l’année 2009, faisant apparaître de sérieux doutes sur la priorité donnée à la défense par l’exécutif. L’examen du texte a été maintes fois repoussé à l’Assemblée Nationale, alors même que la loi de programmation militaire concerne la première mission régalienne de l’Etat, et prévoit des crédits dont la somme avoisine les 185 milliards d’euros.

Ce retard dû à un fort « embouteillage » parlementaire a au moins eu le mérite de permettre aux commissions des assemblées de se pencher sur certains articles litigieux, en particuliers les articles 12 à 14 de la loi consacrés au secret-défense et qui ont été l’occasion de votes totalement opposés des commissions de la défense et des lois de l’assemblée nationale.

1.2 - UN TEXTE COURT ET PROLIFIQUE EN CAVALIERS EN TOUS GENRES.

La loi assez courte (17 articles) brille par son hétérogénéité. En effet, coexistent des articles sur le cadrage financier et humain de la LPM, la réorganisation des pouvoirs publics en matière de politique de défense, des mesures d’accompagnement des restructurations industrielles, ainsi que d’autres afférentes au secret-défense. Pour reprendre des termes fort peu militaires, la LPM ressemble davantage à une loi-balai qu’un ensemble cohérent, traitant de la programmation militaire. Elle est utilisée pour faire passer des cavaliers hautement discutables.

Le cas des dispositions relatives au secret de la  défense nationale étant le plus grave, puisqu’il concerne un recul certain des libertés publiques et fait courir le risque d’une utilisation condamnable du  secret-défense . Mais les dispositions relatives à de grandes entreprises du secteur de la  défense, ou à certains aspects du régime social des militaires sont tout aussi critiquables et n’ont pas plus leur place dans un projet de loi de programmation militaire. Ce caractère quelque peu confus n’est pas sans conséquences : il rend plus malaisée une analyse serrée du texte tant il apparaît difficile de rendre connexes des aspects trop différents pour les relier entre eux.

La façon d’expédier le rapport annexé par l’article 2 est discutable. Celui-ci véhicule la vision stratégique de la France et ses principes directeurs. L’importance de ce document aurait mérité un débat public, non seulement en vue d’un échange global sur ces thématiques entre les différents acteurs politiques, mais en perspective d’une appropriation citoyenne pour le plus grand nombre. Nous retrouvons ici encore et toujours la marque de notre régime politique qui fait que les questions de politique extérieure et de  défense ne relèvent que partiellement du domaine public. Pourtant le basculement du concept de  défense nationale vers celui plus global de sécurité nationale (que nous analyserons ultérieurement) n’est pas anodin. Ce dernier porte en son sein une vision des questions de sécurité hautement discutable car porteuse d’une vision sociétale étrangère à notre tradition républicaine.

1.3 - UNE AFFIRMATION DES PRINCIPES STRATEGIQUES DU LIVRE BLANC

Cependant, à partir du Livre blanc de 2008, on peut dégager certains objectifs, à commencer par les cinq fonctions stratégiques qu’il a définies, qui trouvent leur traduction dans le document législatif :

-    La connaissance et l’anticipation concernant le renseignement et se traduisant par un renforcement significatif de la DGSE avec le recrutement de 700 personnels supplémentaires.

-    La dissuasion qui accentuera sa modernisation en conservant sa flotte de sous-marins, et en acquérant des missiles M51, alors que la composante aéroportée recevra ses premiers Rafales configurés pour opérer des frappes nucléaires (ASMP-A). Notons au passage que le texte va à rebours des tendances lourdes engendrées par le dialogue stratégique américano-russe visant une réduction drastique des arsenaux nucléaires. Le Royaume-Uni vient de répliquer en s’engageant sur une voie similaire. Comme en 1995, on attend de la France qu’elle n’aille pas à l’encontre de cette évolution.

-    La prévention concentrant le dispositif militaire à l’étranger sur deux pôles en Afrique, un dans le golfe persique (il s’agit de la base installée début 2009 aux Emirats Arabes Unis) et un en Guyane.

-    La protection du territoire et de la population impliquant le déploiement de 10 000 hommes en quelques jours, en cas de crise et qui se solde par la sortie de la gendarmerie et sa possible absorption par la police .

-    L’intervention suppose une remise à niveau des moyens de combat.

Cette apparente cohérence ne franchit pas le cap de l’analyse : il convient de se pencher sur les moyens réels qui seront affectés à la  défense dans le cadre de la LPM pour se rendre compte qu’aucun véritable choix stratégique n’a été véritablement opéré.

2 - UNE PROGRAMMATION VISANT UNE REDUCTION DES MOYENS

2.1 - DES OBJECTIFS TROP AMBITIEUX DU POINT DE VUE DE LA PROJECTION DE FORCE.

En termes de projection, la LPM envisage de pouvoir envoyer en six mois, une force terrestre de 30 000 hommes pour une durée d’un an, une force aérienne de 70 avions, et une force navale de deux ou trois groupes d’intervention. La précédente LPM envisageait un potentiel de projection de 50 000 hommes. En ce sens, celle-ci est plus réaliste mais n’en reste pas moins inaccessible. En effet, les troupes aujourd’hui projetées se montent aux alentours de 10/11 000, ce qui suppose compte-tenu des relèves actuelles 50 000 personnels en état d’être projetés en permanence pour l’armée de terre (près de 40% des effectifs).

Notons que la vision caractéristique de la précédente LPM (et des réflexions menées à l’échelle européenne) reposant sur huit « systèmes de forces » a été tout bonnement abandonnée alors que cette démarche intellectuelle permettait d’asseoir un véritable diagnostic sur notre potentiel adossé à des objectifs stratégiques et opérationnels.

2.2 - LES QUESTIONS MAJEURES NE SONT PAS RESOLUES

Concernant le second Porte-avions qui avait été évoqué pendant la campagne présidentielle avec un engagement précis du candidat Sarkozy pour sa construction, les observateurs sont dans l’expectative.

Aucune décision n’a été prise. La vague possibilité d’une construction conjointe avec la Grande-Bretagne a été évoquée, mais sans grand entrain… cette hypothèse peut être aujourd’hui écartée, tant la politique d’acquisition britannique diffère de la française. Pourtant, la construction et le retour à une force de projection aéromaritime fondée sur deux porte-avions était l’un des seuls axes véritablement structurants d’un point de vue stratégique. Il est vrai qu’il nécessitait que l’on opère des sacrifices au détriment des armées de terre et de l’air, mais il aurait traduit une réelle volonté de la France d’exprimer sa volonté d’asseoir son autonomie.

De même que sur le plan de la troisième dimension, on aurait souhaité que les drones soient mis en avant alors que d’autres puissances (Etats-Unis et Israël au premier chef) ont pris une avance décisive. Or, comme dans la majeure partie des domaines, ce texte se démarque par une absence totale d’ambition sur le plan technologique et prospectif. Dans le domaine du transport aérien, la LPM n’apporte pas non plus de réponses. Par contre, les actualités de ces derniers mois ne peuvent qu’inquiéter concernant l’avenir du programme A 400 M, que ce soit le rapport du Sénat français s’inquiétant des retards, ou des propos récents du PDG d’EADS, M. Enders, pointant les risques réels d’un abandon du projet.

Rien de novateur n’est non plus noté sur le plan aéroterrestre. Mis côte à côte, les lois de programmation 2003-2008 (partiellement respectée) et 2009-2014 se traduisent par une baisse homothétique des moyens alloués aux différentes forces armées. Cela nous conforte dans l’impression qu’aucun choix stratégique n’est véritablement opéré à défaut d’un alignement sur l’Alliance atlantique (la France, une puissance moyenne parmi tant d’autres) abdiquant ainsi sa politique extérieure à d’autres.

3 - UNE LOI DE PROGRAMMATION ENTRE LEGERETE ET AVEUGLEMENT ?

La réforme du ministère de la  défense et les choix capacitaires effectués démontrent une perte d’autonomie dans le potentiel d’action et fait le pari d’une confusion entre les intérêts de notre pays d’avec ceux de l’Alliance atlantique.

3.1 - UNE REFORME DU MINISTERE EN TROMPE-L’ŒIL

Le fonctionnement des nouvelles bases de  défense et des économies qu’elles vont générer sont pour l’heure inconnus. En effet, les bases ayant fait l’objet d’expérimentations sont au nombre de 5 (une centaine sont amenées à être créées). Les premiers retours d’expérience non validés ne semblent guère probants et pointent déjà l’absence d’économies d’échelle et une complexité que l’appareil administratif du ministère de la défense semble avoir du mal à appréhender.

Concernant la réforme des administrations centrales et du nouveau cycle pour les programmes d’armement, aucun choix n’est fait entre le chef d’état-major des armées (CEMA) et la délégation générale pour l’armement (DGA) qui restent tout deux partie prenante dans le pilotage des grands programmes, chacun demeurant compétent dans son domaine d’activité. Les décrets de réorganisation de la défense de 2005 ne sont donc pas remis en cause. La prolongation de l’actuel chef d’état-major des armées, le général Georgelin, semble indiquer le choix de l’Elysée d’une concentration des pouvoirs au sein de cette seule institution. Les autres postes de chef d’état-major d’armées se voient ainsi vidés de leur substance du fait de l’accélération de « l’interarmérisation » symbolisée en 2009 par la fusion des commissariats des armées et la préfiguration des bases de défense.

La question des recettes exceptionnelles est aujourd’hui devenue lancinante à l’aune de la crise financière actuelle et des réformes de structure qui ont un coût. En effet, on peut légitiment poser la question de leur garantie. Le ministère de la défense comptait sur des retours substantiels de la vente d’une partie de son riche patrimoine immobilier, ce qui lui aurait permis de financer plusieurs projets dont l’emblématique projet de « Pentagone à la française », censé bénéficier d’une manne de 1,6 milliard d’€. Or, la situation actuelle ne permet pas de poursuivre dans cette voie, d’autant que les services du ministère (à commencer par le secrétariat général à l’administration, chargé de piloter la réforme) n’ont pas été capables lors des auditions devant la commission de la défense à l’Assemblée nationale de fournir des réponses chiffrées précises sur le sujet.

3.2 - UNE INQUIETANTE RENONCIATION A LA PUISSANCE ET AUX PRINCIPES DE L’ETAT DE DROIT

Ce texte confirme les options stratégiques de la France en termes de renonciation de son indépendance nationale. Outre l’abandon d’une partie du potentiel capacitaire par l’absence de garantie sur la question du transport stratégique, sur la projection de puissance (la problématique du second porte-avions, rien sur un avion de combat de cinquième génération ni sur un drone de combat), un format des forces terrestres inadapté au regard des objectifs de projection de forces (30 000 hommes), il faut également noter une absence d’ambition européenne. Si le retour de la France au sein du commandement intégré de l’OTAN  est bien mentionné avec l’effort nécessaire en termes d’investissements humains et financiers que cela suppose, rien n’est précisé concernant l’Europe de la défense (notamment l’émergence d’un centre de commandement à disposition des institutions européennes à Bruxelles). L’Europe de l’armement, fer de lance de la France, ne reçoit aucune garantie. En effet, aucun engagement n’est pris sur la Base industrielle et technologique de défense (BITD) européenne, qui est pourtant une nécessité pour concurrencer les grands fabricants d’armes, sauf deux directives récentes qui sont des textes a minima. Cette BITD européenne avait pourtant été l’un des actes les plus féconds de la précédente mandature législative.

Une légèreté vis-à-vis de l’Etat de droit doit aussi être dénoncée. En témoignent les futures dispositions relatives au secret-défense (et qui devraient aussi concerner la LOPSI) qui atteignent le cœur des libertés publiques. En effet, si l’article incriminé est voté, il rendra presque impossible le travail de la justice sur des affaires concernant le  secret-défense. Sous couvert d’une volonté de protéger les personnels et les lieux relevant du  secret-défense, c’est bien d’une soustraction à la justice qu’il s’agit. On ne peut s’empêcher de faire le lien avec les projets de l’exécutif d’une dépénalisation partielle du droit des affaires, d’autant que dans le domaine de l’armement, nombre d’affaires ont défrayé la chronique ces dernières années (affaire de l’angolagate, des frégates de Taiwan, de Karachi).

3.3 - UNE METHODE PRIVILEGIEE AU DETRIMENT DES OBJECTIFS

L’objectif à long terme poursuivi par la loi de programmation est difficilement contestable. Les armées professionnelles sont nécessairement plus compactes que les armées de conscription, et la gestion des fonctions de soutien ne relève pas forcément des personnels, notamment militaires, du Ministère de la défense. Là aussi, on note une grande incohérence entre les déclarations et la réalité, puisque les personnels civils apparaissent comme trop souvent sacrifiés dans les bases de défense. Cette logique rappelle le bluff de N. Sarkozy, qui, lorsqu’il était ministre de l’intérieur, avait déclaré qu’il ramènerait les policiers dans la rue plutôt que dans les bureaux et les fonctions de soutien…avec des résultats mitigés. A ce sujet, il convient d’observer que si les 54 000 suppressions de postes prévus dans la LPM deviennent effectives, cette déflation des effectifs semble plus relever d’un effet d’annonces lié à la RGPP que le produit d’une véritable réflexion du ministère de la défense et des états-majors sur le format permettant de garantir la défense du pays.

Cette vision implique cependant que les armées bénéficient d’équipements plus modernes pour remplir efficacement leurs missions, et que leurs personnels soient rémunérés à hauteur de leur engagement. Or, comme il a été noté précédemment, dans les domaines cruciaux de la projection de force et de puissance, qui conditionnent pourtant le format global des armées, aucune décision n’est prise, et les choix sont repoussés aux années futures (2012, 2013…). Or, dans ce domaine, la défense ne saurait souffrir de tels délais ni d’une soumission au tempo de plus en plus électoraliste de notre vie publique.

4 - CONSIDERATIONS STRATEGIQUES ET RECOMMANDATIONS EN GUISE DE CONCLUSION

Il est clair que l’outil militaire français ne prend sens que s’il permet de fédérer les efforts des autres pays européens pour bâtir une défense européenne à moyen terme. L’Union européenne découvre qu’elle a des intérêts stratégiques importants dans le monde, mais manque systématiquement des moyens de les défendre. La question des flux énergétiques qui alimentent son économie, la première mondiale, se pose en termes de dépendance et de risques. La France laisserait-elle l’Union européenne sous-traiter cette question à l’Alliance atlantique ?     

Dans le domaine de la puissance, les moyens font parfois la politique. Si l’on estime que l’Europe est plus forte quand elle est unie, alors il faut la doter des moyens de faire valoir une position qui n’est pas forcément celle des alliés américains, considérant que les postures que nous partageons avec eux sont protégées par les moyens de l’OTAN.

Aucune disposition de la LPM, ni de son rapport annexé, ne donne pourtant lieu à un projet de grande envergure que l’Europe pourrait porter. Certes, la loi de programmation n’est en fait qu’une victime des choix réalisés initialement, certains dès la campagne de Nicolas Sarkozy, et privilégiant la réintégration de l’OTAN par rapport à la construction d’une défense européenne. Toutefois, il est dangereux que les reculs de l’Europe de la défense soient ainsi inscrits dans un document adopté par le Parlement français.

Au regard des enjeux actuels et si l’on considère que l’autonomie stratégique demeure le fil conducteur de notre politique, le gouvernement doit :

-    Arrêter et annoncer ses choix concernant le second porte-avions, les drones, notamment de combat, et le transport aérien stratégique et tactique des troupes françaises ;

-    Communiquer des chiffres précis relatifs aux économies attendues des réformes de l’outil de défense national, en particulier les implantations de défense et l’externalisation de certaines fonctions ;

-    Clarifier les rôles des principaux responsables militaires des armées : chef d’état-major, ministre de la défense, délégué général à l’armement ;

-    Proposer un projet global et européen de refondation de la base industrielle et technologique de défense, et indiquer comment les réformes qu’il prévoit pour la DCNS et la SNPE peuvent s’y intégrer ;

-    Promouvoir la création d’un centre de commandement opérationnel européen autonome, et donc modifier en conséquence l’article du rapport annexé relatif à cette mesure ;

-    Accepter les amendements sur les dispositions concernant la protection du secret de la défense nationale qui visent à rétablir l’effet de surprise de la perquisition conduite par le juge d’instruction, seule garantie que la protection offerte par le  secret-défense ne soit pas détournée de son objet.