Synthèse

Le Sommet européen du 9 décembre devait clore l’enchaînement des réunions de la dernière chance. On ne peut qu’en douter au vu de la récente dégradation des notes de neuf Etats de la zone euro, impliquant la perte du triple A par la France et l’Autriche, et du projet de Traité intergouvernemental qui a été visé par le Conseil ECOFIN mercredi 25 janvier  en vue du Sommet européen du 30.

Le verdict est largement partagé, dans les capitales européennes dubitatives, au Parlement européen et à la Commission européenne, à Standard et Poor’s, dans les salles de marchés comme au bureau d’Olivier Blanchard au FMI : ce « Traité relatif à la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire », dont le titre a été complété de manière purement cosmétique à la demande de la France, est très insatisfaisant. Alors que des mesures pour la croissance et un nouveau cap dans l’intégration européenne sont plus que jamais indispensables, ce traité divise l’Union de manière non constructive et se focalise sur une austérité qui conduit l’Europe à la récession.

Le compromis « discipline contre solidarité », annoncé par Nicolas Sarkozy dans son discours de Toulon, ne s’est pas concrétisé dans l’accord du 9 décembre, et les négociations du Traité n’ont pu rééquilibrer sa focalisation sur la discipline budgétaire. Un nouveau « pacte budgétaire » renforcerait donc le pacte de stabilité et de croissance, au-delà de la réforme prévue par le paquet « gouvernance » entré en vigueur le 13 décembre, par l’adoption obligatoire d’une règle d’or, de préférence constitutionnelle, sur le retour à terme à l'équilibre budgétaire et l’automatisation des mécanismes correcteurs et des sanctions. Rien ne renforce la solidarité entre Etats membres dans ce traité, au contraire, les Etats parties ayant concédé à l’Allemagne que seuls les pays qui l’auront signé pourraient avoir recours au Mécanisme européen de stabilité (MES). La partie du projet sur « la coordination et la convergence des politiques économiques » reste, pour sa part, incantatoire et ne prévoit rien de plus que ce qui est déjà possible dans le cadre des Traités, mis en œuvre par le « semestre européen » et prévu par le « Pacte sur l’Euro Plus ». Alors que les économistes convergent pour juger contreproductive la multiplication des enceintes et des réunions, la partie sur la « gouvernance de la zone euro » consacre également, en plus de l’Eurogroupe, « un Sommet de l’Euro » des Chefs d’Etats et de Gouvernements, doté d’un président propre et qui se réunirait deux fois par an. Si le terme de « gouvernement » ne figure pas dans le projet de Traité, il s’agit cependant bien du projet porté par Nicolas Sarkozy depuis cinq ans sans véritablement convaincre ses homologues et qui aurait pu faire l’objet d’une coopération renforcée dans le cadre des traités existants (Article 136 du TFUE). L’invitation des représentants des parlements des Etats parties pour discuter des grandes orientations de politiques économique et budgétaire marginaliserait enfin le rôle du Parlement européen sur les grandes orientations de l’UEM, ce qui représente sans conteste un recul de l’intégration et la démocratie dans l’Union.

Les insuffisances de ce projet reflètent en premier lieu l’incapacité du duo Sarkozy - Merkel à faire converger un tant soit peu leurs visions très opposées de l’Union européenne. Tout en écartant une plus grande intervention de la BCE et les euro-obligations à court terme, la Chancelière souhaitait initialement faire un pas vers le fédéralisme budgétaire, fiscal et économique, certes essentiellement sur son volet correctif, mais accompagné d’une démocratisation de l’Union ; Nicolas Sarkozy l’a refusé, voulant s’en tenir à une coopération strictement intergouvernementale, et sans défendre les mesures de solidarité ; est resté l’accord du 9 décembre, placé sous le seul sceau d’une discipline budgétaire rigidifiée.

Les Européens sont aujourd’hui plus que jamais divisés sur l’avenir de la construction européenne. La Chancelière ayant refusé de se contenter d’une coopération renforcée après le refus britannique , puis celui de la Hongrie, d’un accord à 27, ces deux pays soulignant la priorité de leur intérêt national, les Européens négocient pour la première fois un « traité » intergouvernemental hors du cadre communautaire. La majorité des Etats membres et des députés européens  sont, comme la Commission européenne, aujourd’hui très préoccupés par cette évolution hors de la voie communautaire, vers une Europe à deux vitesses, qui écarte le Parlement dans son rôle de co-législateur. Alors que Nicolas Sarkozy déclarait satisfait en décembre « il y a désormais clairement deux Europe  », la plupart de ses partenaires jugent qu’une telle division, en partie faute de consultation suffisante en amont par les plus puissants, est une régression. Le premier ministre polonais, Donald Tusk, a clairement fait part de ces inquiétudes lors de son discours de clôture de Présidence de l’UE, le 14 décembre, en refusant une division de l’Union, déplorant que certains puissent s’en réjouir, et en appelant à un renforcement du système politique européen sur la base de la méthode communautaire.

Ce Traité impliquerait, par ailleurs, un coût élevé pour la France. Stabiliser l’endettement et arrêter la spirale de la dette nécessiteront déjà un effort de redressement de 60 milliards pour notre pays. Ce Traité l’augmenterait à 100 milliards… Voilà à quoi le gouvernement veut nous engager, au beau milieu d’une campagne électorale, en oubliant qu’à cette aune toutes les lois de finances des dix dernières années auraient été déclarées inconstitutionnelles, et sans faire de proposition à même de se conformer à cette nouvelle règle.

Des mesures pour éviter un éclatement de la zone euro et inciter la reprise sont pourtant urgentes, connues et possibles à traité constant : l’intégration budgétaire doit être renforcée dans un cadre qui conjugue objectifs de stabilité et de croissance la solidarité financière doit pleinement jouer, et une gouvernance plus communautarisée et démocratique de l’UEM, être mise en place pour renouer avec la croissance et réduire les déséquilibres internes à l’UEM.

Le Président de l’Eurogroupe, Jean-Claude Juncker, somme les Etats membres de « doter l’Europe d’une véritable politique de croissance », le traitement par l’austérité agissant comme la « saignée dans la médecine médiévale », selon les termes du prix Nobel Joseph Stiglitz . L’appel de la Chancelière à un durcissement des mesures d’assainissement n’est pas de bon augure.

Note intégrale

1- UN ACCORD INSUFFISANT ET CONTREPRODUCTIF
 

1. 1 - « L’UNION DE STABILITE BUDGETAIRE » : UNE FOCALISATION SUR UNE DISCIPLINE BUDGETAIRE RIGIDIFIEE

La nouvelle règle d’or à laquelle les Etats parties à ce Traité devraient convenir de s’assujettir est très rigoureuse : les déficits structurels, corrigés des variations de la conjoncture, ne devront pas excéder « à terme » 0 ,5 % du PIB. Cette règle est plus sévère que la première règle d’or allemande, qui posait le principe d’équité intergénérationnelle, et correspond à sa version « durcie » adoptée avec force constitutionnelle par l’Allemagne (pour 2016), l’Espagne (pour 2020) et en première lecture par l’Italie (pour 2014) depuis un an.

Une large majorité des Etats négociant ce Traité ayant souhaité un allègement des dispositions relatives à cette règle, son inscription dans les constitutions nationales n’est plus obligatoire, simplement fortement préférable . Mais la Chancelière allemande continue d’y tenir.  

Les Etats devront définir une trajectoire planifiée suivant des objectifs de moyen terme pour revenir à l’équilibre budgétaire ainsi défini et, sur proposition de la Commission, des mécanismes de « correction automatique » en cas d’écart. Les pays dont l’endettement excède 60 % du PIB, devront le réduire d’un vingtième par an. L’Italie, dont cet endettement par rapport au PIB est le plus élevé dans la zone euro après la Grèce, a tenu à rappeler que cette trajectoire devait prendre en compte tous les facteurs pertinents, dont l’endettement privé, comme bien spécifié dans le Pacte de stabilité entré en vigueur le 13 décembre.
Enfin, en cas de situation de « déficits excessifs », supérieurs à 3 % du PIB,  les parties s’engagent à soumettre à la Commission et au Conseil un « programme de partenariat économique et budgétaire », détaillant leurs réformes structurelles.

Les sanctions et les recommandations proposées par la Commission européenne devront être automatiquement adoptées  sauf si une majorité qualifiée des Etats s’y oppose.

Si la Cour de justice européenne ne pourra pas être saisie par la Commission, comme le souhaitait la Chancelière, ni être compétente dans la mise en application des procédures de déficit excessif, les possibilités de contrôle ont été accrues par rapport à l’accord du 9 décembre. Tout Etat partie pourrait donc saisir la CJE  ou demander à la Commission d’évaluer l’opportunité d’une telle saisie s’il considère qu’un autre Etat enfreint la règle d’or. La CJE s’assurerait alors de la bonne transposition de la règle d’or en un dispositif contraignant et peut-être même, selon certaines interprétations du Traité, de son respect effectif.

L’engagement à respecter cette nouvelle fois serait dans tous les cas beaucoup plus contraignant que dans le cadre du pacte de stabilité actuel. Son exécution sera analysée ex ante par la Commission et nos partenaires, contrôlée par le Conseil constitutionnel au moment du vote de la loi de finances, et sanctionnée « automatiquement » en cas de dérapages. Les prérogatives budgétaires annuelles des parlements nationaux sont donc fortement encadrées. Notons d’ailleurs que la France devrait en 2012 rejoindre le groupe des pays « sous surveillance renforcée ».  

Cette nouvelle règle budgétaire implique pour la France, qui enregistrera à la fin 2011 un déficit total de 5,5 % dont 3 % de déficit primaire, un effort structurel de l’ordre de 5 points de PIB, la croissance 2011 de 1,5 à 1,7 % risquant d’apparaître comme un niveau moyen plutôt qu’un niveau de bas de cycle. Cet effort représente plus de deux points de PIB de plus qu’il ne faut pour, au moins, stabiliser la part de la dette en proportion du PIB, ce qui serait un premier objectif déjà ambitieux dans une décennie où le désendettement ralentira nécessairement la croissance : 90 % de dette/PIB avec 3 ou 4 % d’intérêt produisent une charge d’intérêt qui évolue à peu près comme le PIB avec 2 points d’inflation et 1 à 1,5 point de croissance. Il faudrait donc seulement annuler le déficit primaire, c’est-à-dire 3 points d’amélioration, pour arrêter la spirale de l’endettement.

Stabiliser l’endettement et arrêter la spirale de la dette nécessiteront déjà un effort de redressement de 60 milliards pour la France. Ce Traité l’augmenterait à 100 milliards… En oubliant qu’à cette aune toutes les lois de finances des dix dernières années auraient été déclarées inconstitutionnelles, le gouvernement ne fait aucune proposition concrète pour respecter cette règle.

Cette réforme de la gouvernance budgétaire européenne est très critiquable, tant par son processus que par son contenu. Le strict respect de critères comptables ne garantit pas une situation macro-économique saine favorable à la croissance et peut être contreproductif. Une discipline reposant seulement sur des critères figés risque en effet de limiter les capacités de relance en période de ralentissement économique, aggraver la récession en imposant une trop forte austérité budgétaire, affaiblir les amortisseurs sociaux et étouffer la croissance en période de reprise par le maintien d’un corset budgétaire. Un strict « gouvernement par les règles » associées à une quasi-automaticité des sanctions risque également de se heurter à une impasse politique, en imposant une « contrainte européenne » qui ne sera ni perçue comme démocratiquement légitime, ni nécessairement adaptée à une situation économique donnée.

La seule règle d’équilibre budgétaire qui soit véritablement efficace repose sur la crédibilité des engagements de maîtrise des finances publiques, et non sur une norme érigée en dogme.

1. 2 - DE GRANDS ABSENTS : LA SOLIDARITE, UNE GOUVERNANCE ECONOMIQUE ET DEMOCRATIQUE EFFICACE ET LA CROISSANCE

Un compromis « discipline contre la solidarité », comme l’annonçait Nicolas Sarkozy dans son discours de Toulon, aurait pu être constructif. Que l’intégration budgétaire soit le corollaire de la solidarité financière, impliquant notamment une mutualisation des dettes souveraines, est un principe logique et sain, sur lequel repose d’ailleurs les propositions de la Commission européenne visant à renforcer son mandat de surveillance budgétaire pour permette l’émission d’euro-obligations (livre vert sur les euro-obligations et règlements sur la gouvernance budgétaire du 23 novembre). Seulement, si la discipline est le socle de l’accord du 9 décembre, on a quelque peine y déceler la solidarité, toute mention de l’émission d’euro-obligations ayant été écartée.

La seule mesure prise en son nom le 9 décembre est une amélioration du Mécanisme européen de solidarité (MES), déjà créé par l’accord du 11 juillet 2011. Sa mise en place est avancée d’un an, pour juillet 2012 et non 2013, et sa gouvernance, renforcée : gestion « technique » par la BCE et une prise de décision à la majorité qualifiée à 85 % comme au FMI, ce qui permet aux petits pays, comme la Slovaquie, de ne plus s’opposer seuls à une intervention. Ces mesures étaient indispensables. Le MES est essentiel pour démultiplier les moyens actuels du FESF, en lui permettant notamment de garantir partiellement les 20 ou 25 % premiers pourcents de pertes que subirait un investisseur en cas de défaut partiel ou total sur une obligation émise par l’un des Etats de la zone euro. L’amélioration du MES reste, cela dit, insuffisante. Aucun renflouement supplémentaire n’est acté à ce jour. L’Allemagne a refusé que ce mécanisme reçoive le statut d’institution de crédit qui lui aurait pourtant donné accès au fonds de la BCE, comme le suggérait le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, dans ses propositions. Angela Merkel a également déclaré qu’elle s’opposerait à tout renflouement supplémentaire . Le gouvernement fédéral devra déjà faire voter une rallonge budgétaire de plus de 4 Mds d’euros au Bundestag sur le budget 2012 adopté fin novembre pour la mise en place du fonds en juillet : toute concession supplémentaire est pour l’heure écartée. Enfin et surtout, la restriction du recours au MES aux Etats parties est une régression pour la solidarité européenne.

Les décisions prises sur la gouvernance économique de la zone euro sont tout aussi décevantes. Le Traité ne devrait que reprendre la proposition de « gouvernement économique de la zone euro » avancée depuis 2007 par Nicolas Sarkozy, pour lequel le maintien d’un strict intergouvernementalisme est une ligne rouge. La surveillance par les pairs a pourtant démontré son insuffisance et son incapacité à mettre en œuvre la Stratégie de Lisbonne et faire respecter le Pacte de stabilité et de croissance. Le Parlement européen, la Commission européenne, un nombre croissants d’experts comme d’Etats membres, en premier lieu l’Allemagne, appellent ainsi à un renforcement du rôle de la Commission, notamment grâce à sa légitimation démocratique, pour garantir un pilotage plus centralisé, impartial et continu de l’UEM. Nicolas Sarkozy s’en tient à vouloir augmenter la fréquence des réunions, comme si la multiplication des Sommets (16 depuis 2010) avait été un gage d’efficacité, et accepter un recours à la majorité qualifiée, qui accélère certes la prise de décision mais ne préserve en rien des deux autres écueils inhérents au rapport de force de l’intergouvernementalisme : un respect à géométrie variable des engagements et l’absence de recherche d’un intérêt général européen.

Ce projet de traité n’est également un aucun cas le « progrès démocratique » que salue Nicolas Sarkozy dans son entretien accordé au Monde lundi 12 décembre : « le fait que la responsabilité de la gouvernance revienne désormais aux chefs d'Etat et de gouvernement marque un progrès démocratique incontestable par rapport à la situation précédente, où tout s'organisait autour de la Banque centrale européenne (BCE), de la Commission et du pacte de stabilité ». Ce constat est tout simplement faux : la responsabilité de la Gouvernance du Pacte de Stabilité est toujours revenue aux Etats et c’est pour cela que la France, comme l’Allemagne d’ailleurs, a pu échapper aux sanctions suite à ses déficits excessifs en 2003, le Conseil n’osant condamner ces deux grands pays.

Enfin, rien n’est conçu dans ce projet de traité pour écarter les signes de récession qui se multiplient ; les déclarations sur l’impératif de croissance faites par Nicolas Sarkozy et Angela Merkel lors de leur rencontre du 9 janvier restent sans suite. Pourtant, les marchés savent pertinemment que la rigueur budgétaire est soumise à la loi des rendements décroissants. Ces efforts de rigueur, absolument nécessaires pour remettre notre dette sous contrôle, vont peser sur la croissance. La réaction des investisseurs financiers à l’annonce de ces mesures d’austérité est donc schizophrénique, comme le souligne Olivier Blanchard, chef économiste au FMI . S’ils saluent les efforts d’assainissement budgétaire, à partir d’un certain degré d’austérité, ils traduisent le fort ralentissement de la croissance escompté par une hausse des taux d’intérêts sur les obligations publiques. Le prix Nobel de l’économie Paul Krugman  s’alarme ainsi de la cécité des Européens sur la dangerosité de leur dogme de l’austérité.

L’impact récessif des plans de rigueur dans les pays où la dette est excessive doit donc être urgemment compensé par la mobilisation efficace de l’épargne excédentaire dans les pays à surplus, par des réformes de structure et des grands programmes de soutien à la croissance partout en Europe, ainsi que par la mutualisation des investissements européens dans les secteurs d’avenir.

1. 3 - UN ACCORD INCAPABLE DE DONNER LES GARANTIES NECESSAIRES POUR SORTIR DE LA CRISE

Le Sommet du 9 décembre et le Traité qui en découle sont une énième démonstration de l’incapacité des Européens à juguler la crise.  Comme le souligne Olivier Blanchard dans son analyse de la réponse à la crise en 2011, le manque d’ambition et d’efficacité de ces réunions à haut niveau très fortement médiatisées ont contribué à détériorer à la confiance au lieu de la renforcer : « des remèdes incomplets ou partiels peuvent faire empirer la situation », « ces réunions et ces plans ont montré les limites de l’action gouvernementale, généralement en raison de désaccords entre les pays  ».

Les Sommets se sont enchaînés sans que les accords auxquels ils avaient aboutis n’aient eu le temps d’être mis en œuvre : l’accord du 21 juillet pour la Grèce a été rendu caduc par celui du 26 octobre, qui lui-même a été dépassé par les conclusions du sommet du 9 décembre. Pire, les Etats se sont dédits d’un Sommet à l’autre : les premiers Conseils européens assuraient que la Grèce devait être la seule à bénéficier d’un plan d’aide, or elle a été immédiatement suivie par le Portugal et l’Irlande ; elle ne devait pas faire défaut, puis elle l’a fait conformément aux accords du 21 juillet et du 26 octobre 2011, d’abord à 25 %, puis à 50 % ; l’accord du 9 décembre certifie qu’il s’agirait du seul défaut, mais sans évoquer la perspective d’une mutualisation des dettes souveraines… L’accord de Bruxelles va jusqu’à inverser exactement les termes de l’accord passé entre A. Merkel et N. Sarkozy à Deauville. A Deauville, Nicolas Sarkozy avait refusé les sanctions budgétaires automatiques qu’il consent en décembre, et Angela Merkel avait obtenu une « participation du secteur privé » au règlement de la crise, c’est-à-dire que les Etats européens puissent faire défaut, ce qui est remis en cause aujourd’hui .

Il ne faut  pas s’étonner qu’avec de telles assurances, les bourses aient à nouveau plongé cinq jours après ce dernier Sommet (- 3,33 % à Paris le 14 décembre). Certains brokers britanniques diffusent sur les marchés des scénarios d’éclatement de l’euro, ce qui ne fait qu’amplifier les risques de spéculation. La seule certitude aujourd’hui est que l’éclatement de l’euro, et le cortège de faillites qui s’en suivrait, transformerait la récession actuelle en une dépression plus grave que celle des années 1930. La récente embellie sur les marchés est davantage due au coût dissuasif du scénario d’une sortie de la zone euro qu’au retour de la confiance.

2 - UN ENIEME SIGNE DE L’INEFFICACITE DU DUO SARKOZY – MERKEL
 

2. 1 - UN COMPROMIS A MINIMA ENTRE DEUX VISIONS OPPOSEES DE L’UNION

L’insuffisance de cet accord reflète l’impossibilité du duo Merkel - Sarkozy de faire converger leurs positions sur l’Union, faute de vision, de confiance et de pragmatisme. L’accord du 9 décembre 2011 est sans conteste un succès pour l’Allemagne qui défendait depuis le début de la crise la nécessité de renforcer la discipline budgétaire de la zone euro comme préalable à toute mesure de solidarité. Elle a enfin obtenu la discipline, mais dans un accord très incomplet. N. Sarkozy a une grande part de responsabilité dans ce résultat fort insatisfaisant : il n’a non seulement pas porté efficacement les mesures de solidarité possibles, mais s’est opposé aux propositions allemandes qui auraient rendu cette réforme de la gouvernance de l’UEM plus démocratique et efficace.

S’il est partiellement parvenu à s’opposer à la judiciarisation du système de gouvernance budgétaire européenne proposée par la Chancelière, tout en sachant qu’elle allait devoir reculer, Nicolas Sarkozy a cédé sur toutes les autres mesures, y compris sur l’automaticité du système de sanction auquel il s’était tant opposé dans les négociations du paquet gouvernance en septembre 2011, refusant jusqu’au dernier moment la règle de majorité qualifiée inversée facilitant l’adoption des sanctions. N. Sarkozy a surtout échoué à obtenir un gage, même minime, en faveur d’une plus grande intervention de la BCE, qui devrait constituer l’une de ses lignes rouges. Le Président de la BCE, Mario Draghi, a tenu, comme Berlin, un discours très ferme sur l’indépendance de la BCE, écartant toute perspective d’affirmation de son rôle de prêteur en dernier ressort. Dans un contexte qui semblait plus favorable, suite à la parution du livre vert de la Commission sur les euro-obligations et les signes d’ouverture ténus d’Angela Merkel, Nicolas Sarkozy s’était également risqué à nouveau à laisser paraître son intérêt pour l’émission à moyen terme d’euro-obligations, après l’avoir tu pour s’aligner sur le refus de la Chancelière en décembre 2010. Peine perdue. Angela Merkel a dit à nouveau « nein » aux euro-obligations avant toute consolidation effective de l’Union budgétaire. Exit donc, également, le compromis proposé par Herman van Rompuy pour préparer l’émission d'euro-obligations au terme d'un processus en plusieurs étapes et basé sur des critères précis. La ligne allemande a donc largement pu prévaloir dans les conclusions du Sommet, confirmant le dessus qu’elle avait pris sur l’Elysée à Deauville.

Si l’accord est si faible, c’est également parce que l’Elysée a refusé d’approfondir les propositions allemandes visant une gouvernance plus démocratique et communautarisée de l’UEM. Partant du constat que l’intergouvernementalisme n’avait pu assurer l’efficacité de l’UEM et la cohésion de la zone euro, faute de contrôle centralisé et impartial des objectifs et engagements, la Chancelière souhaitait renforcer le rôle de la Commission dans le pilotage de cette Union, grâce à des transferts de compétences et à sa légitimation démocratique. Il ne s’agissait de conforter l’image d’une Commission exerçant un Diktat technocratique, mais bien de la faire tomber en clarifiant le système politique européen. La Chancelière a ainsi proposé avec son ministre des finances Wolfgang Schaüble l’élection du Président de la Commission européenne au suffrage universel. 61 % des Français y sont favorables (sondage Ipsos / Logica Business Consulting, décembre 2011). N. Sarkozy a pourtant refusé de débattre de telles propositions, alors que des options intermédiaires sont bien connues et ne poseraient pas de problème de représentativité des différents peuples, comme l’élection du Président de la Commission par le Parlement européen suite aux élections européennes, sans intermédiaire du Conseil européen.  

La Chancelière souhaitait donner plus de pouvoirs aux institutions européennes pour avancer vers un véritable fédéralisme fiscal et budgétaire. Si elle mettait essentiellement l’accent sur son volet correctif, la proposition aurait méritée d’être étudiée pour être rééquilibrée. Mais il est hors de question pour N. Sarkozy de confier un mandat plus conséquent à la Commission européenne. Sa vision européenne est très souverainiste, l’Europe doit être celle des Etats et des nations, et en aucun cas avancer vers la supranationalité. Il justifie cette position par un argument assez fallacieux : la Commission européenne ne pourrait jouer un plus grand rôle dans l’Union, a fortiori dans le pilotage de l’UEM, car elle serait dépourvue de légitimité démocratique, qui reste l’apanage des chefs d’Etats. « Il s'agira d'un exercice partagé de la souveraineté par des gouvernements démocratiquement élus » a insisté le Président français suite au Sommet. Il semble alors oublier les propositions qu’il rejette sans examen et qui auraient pu précisément renforcer la légitimité de la Commission en la rendant notamment directement redevable aux citoyens.

2. 1 - LE CHOIX D’UN TRAITE : UNE OPTION PLUS SYMBOLIQUE QUE NECESSAIRE ET TRES CRITIQUEE

Les exigences allemandes soutenues par Paris ont également conduit à rechercher une modification des traités de l’UE et favorisé, compte tenu du refus britannique, un « traité intergouvernemental ad hoc ». Angela Merkel tenait à un traité pour graver dans le marbre le renforcement de la discipline budgétaire. Le choix d’un « traité » intergouvernemental, le premier hors du champ communautaire, est fortement critiquable, et la Commission européenne, le Parlement européen comme de nombreux Etats membres l’ont à juste titre déploré.

Herman Van Rompuy, dans sa lettre du 6 décembre aux Etats membres, avait sagement préconisé de s’en tenir à une révision de la législation secondaire, en mettant en garde contre la lenteur du processus de négociation, de ratification et de mise en œuvre d’un traité qui prendrait 12 à 18 mois. Processus guère opportun dans une telle crise. Un accord aurait pu se concevoir à traité constant, en utilisant notamment l’article 136 du Traité sur le fonctionnement de l’UE  pour les Etats membres de la zone ou les coopérations renforcées. La majorité des Etats membres aurait d’ailleurs préféré ne pas s’engager dans la négociation d’un traité, rejetée d’emblée par le Royaume-Uni et la Hongrie pour les raisons que l’on connait, mais également très critiquée par la Suède, la Belgique, la République tchèque ou la Roumanie.

Le choix de ce Traité conduit à une division de l’Union, où s’affirme un directoire franco-allemand, se dessine une intégration à deux vitesses et s’affaiblit la place des institutions européennes. Le président de la Commission européenne a depuis quelques mois répété ses appels à plus d’intégration, pour éviter la fragmentation, et à un renforcement de la méthode communautaire, dangereusement contournée (discours sur l’état de l’Union du 28 septembre 2011  ou sur la gouvernance économique européenne du 16 novembre). Le président du Conseil européen déploie, pour sa part, d’importants efforts pour que ce débat institutionnel associe les 27 : il a tenu à ce que le Royaume-Uni participe tout de même aux négociations du Traité avec un statut d'observateur, et a convoqué le 30 janvier un sommet à 27, et non de la seule zone euro, comme l’auraient souhaité la France et l'Allemagne. Le Parlement européen s’alarme également de l’affaiblissement de la méthode communautaire et de sa mise à l’écart. Les 26 amendements portés par les trois représentants du Parlement en vue de finaliser le Traité contestent la nature même de l’accord, renforcent le rôle de la Commission  et demandent des garanties d’un contrôle démocratique par le Parlement européen. De nombreux Etats membres ont fait part de leur inquiétude. Le premier ministre Donald Tusk a ainsi considéré, dans son discours de clôture de la présidence polonaise de l’UE prononcé le 14 décembre 2011, que l’Union traversait à présent « une crise institutionnelle et politique » et se divisait  et a appelé à un véritable débat politique sur le renforcement institutionnel de l’Union sur la base de la méthode communautaire. Mario Monti, premier ministre italien, a également regretté que le Traité ne soit pas conçu dans le cadre communautaire à 27 et a plaidé, devant les sénateurs le 22 décembre dernier, en faveur d’une Europe plus communautaire et solidaire en refusant l’institutionnalisation d’une intégration à deux vitesses. Di Rupo, premier ministre belge, est sur cette ligne. La plupart des autres Etats membres déplorent la domination du couple franco-allemand et la division de l’Union, comme la République tchèque dont le ministre des affaires étrangères Karel Schwarzenberg a tenu des propos très critiques dans le Spiegel du 9 janvier .

3 - UNE AUTRE REFORME EST INDISPENSABLE POUR SORTIR DE LA CRISE ET RENFORCER LA GOUVERNANCE DE L’UEM
 

Des mesures urgentes sont indispensables pour renforcer la solidarité financière et doter l’UEM d’un pilotage efficace et démocratique de ses politiques budgétaires et économiques afin de réduire ses déséquilibres internes et renouer avec la croissance. Les mesures sont déjà énoncées par de nombreux économistes, le candidat socialiste et le PSE.

3. 1 - UNE UNION BUDGETAIRE ET MONETAIRE QUI CONJUGUE LES OBJECTIFS DE STABILITE ET DE CROISSANCE

« L’Union de stabilité budgétaire » aujourd’hui esquissée se focalise sur la discipline budgétaire en occultant son corollaire, le principe de solidarité financière, et l’objectif de croissance. Or ceux-ci appellent une mutualisation des dettes souveraines comme des investissements dans des secteurs d’intérêt commun, pour diminuer la spéculation sur les obligations des Etats membres et les contraintes qui pèsent sur leurs budgets.

Pour que le pacte soit porteur de stabilité comme de croissance, son système de surveillance macro-économique ne doit pas avoir d’effet pro-cyclique, en l’occurrence récessif : il doit permettre l’utilisation de leviers budgétaires pour favoriser la reprise et soutenir la croissance et laisser fonctionner les stabilisateurs économiques en période de récession. L’objectif d’équilibre budgétaire à moyen terme est indispensable, mais il devrait, notamment, se focaliser en priorité sur la phase haute du cycle économique pour mieux prévenir l’excès d’endettement, distinguer la composante structurelle et la composante conjoncturelle des déficits, et prendre en compte la qualité des finances publiques pour ne pas nuire aux dépenses d’investissement favorables à la croissance. Enfin, à des sanctions automatiques, qui négligeraient la spécificité des situations, l’Union devrait préférer un système plus riche d’incitations et de sanctions, graduées et proportionnées, en fonction des écarts enregistrés en haut comme en bas de cycle par rapport aux engagements budgétaires pris par les gouvernements. L’attribution des fonds du budget de l’UE pourrait être utilisée à ces fins incitatives, mais non à des fins de sanction. Les régions n’ont pas à subir de double peine ! La Commission doit jouer un rôle clé dans cette procédure de sanctions car elle seule a la mission de préserver l’intérêt général européen, donc l’égalité de traitement entre Etats membres.

Le principe de solidarité financière inhérent à toute Union monétaire et budgétaire, et inscrit dans l’article 136 du Traité lors du Sommet des 16 et 17 décembre 2010, doit conduire à l’émission d’euro-obligations, avec des garanties solidaires, pour mutualiser les dettes souveraines européennes. Elle est aujourd’hui considérée par la grande majorité des experts comme l’un des meilleurs moyens de contrer les attaques spéculatives, de diminuer les taux d’intérêt appliqués et d’éviter une contagion de la crise, tout en consolidant le marché des euro-obligations européen et en contribuant par là même à renforcer l’attractivité de l’euro et la stabilité du système financier international.

Alors que les négociations des prochaines perspectives budgétaires 2014 – 2020 donnent l’opportunité aux Européens d’avancer vers l’intégration budgétaire pour mutualiser leurs investissements, la plupart des Etats membres, et en premier lieu la France, restent intransigeants sur la stagnation du budget européen car leurs contraintes nationales ne leur permettraient pas de l’alimenter davantage, et s’apprêtent à effectuer de durs arbitrages. Ce raisonnement est un peu court : c’est justement parce que le contexte budgétaire est très contraint que la mutualisation des efforts financiers au niveau européen est devenue indispensable pour diminuer le coût des investissements d’avenir. Ce budget européen doit également être augmenté pour qu’il puisse contribuer à la stabilisation macroéconomique de la zone euro. La crise a montré que le manque de capacités d’ajustement interne était un handicap structurel majeur de la zone euro. Dans l’immédiat, le déblocage précoce des fonds structurels destinés à des pays en difficulté comme l’Espagne, la Grèce, l’Irlande ou le Portugal permettrait d’alléger le fardeau des politiques de rigueur tout en favorisant la reprise. Enfin, une augmentation significative du budget de l’UE passe nécessairement par l’affectation de nouvelles ressources propres : l’allocation d’une part d’un impôt sur les sociétés harmonisé ou d’une part de la TVA, la fiscalité écologique ou une taxe sur les transactions financières internationales. Le budget européen pourrait également être alimenté par l’émission d’euro-obligations.

Le mandat de la BCE devrait dans la même optique être modifié pour que les objectifs de croissance et d’emploi soient poursuivis, au même titre que la stabilité des prix à moyen terme. La BCE devrait également avoir toute la latitude pour intervenir, si elle le juge nécessaire, sur les marchés obligataires secondaires et primaires, afin de veiller à la stabilité et à l’intégrité de la zone euro.

3. 2 - UNE VERITABLE UNION ECONOMIQUE POUR LA COHESION ET LA CROISSANCE

Une gouvernance économique européenne doit viser le développement harmonieux des Etats membres favorisant la convergence des niveaux de vie, qui suppose un processus d’harmonisation des politiques  fiscales et sociales vers le haut, et n’implique en aucun cas une convergence insensée vers un seul modèle économique, compte tenu de la diversité des besoins et des spécialisations sectorielles, mais une coordination étroite des politiques économiques. Les stratégies non coopératives, en matière commerciale, fiscale et sociale, affaiblissent également l’UE. La politique de désinflation compétitive menée par l’Allemagne nuit à ses voisins et doit être revue, en échange notamment d’un engagement ferme des Etats membres aux déficits excessifs dans une trajectoire d’assainissement budgétaire. Les stratégies de dumping fiscal et social représentent également un grave handicap pour l’Europe : elles concourent à diminuer les recettes publiques et les salaires, donc les investissements et la demande, et contribuent aux déséquilibres internes de la zone euro. Si la diversité des situations empêche de définir des objectifs uniformes, la définition d’orientations communes, de seuils minimaux ou de fourchettes dans des domaines clés comme les salaires, l’impôt sur les sociétés et la R&D est nécessaire.

Les Européens doivent également viser un marché unique de l’emploi, qui faciliterait la mobilité des travailleurs tout en leur garantissant le maintien d’un haut niveau de protection sociale et de conditions de travail. La mobilité du travail participerait, elle aussi, à la résorption des déséquilibres internes de la zone. Un accord entre Européens sur la nécessité d’un salaire minimum, qui serait défini selon chaque Etat en fonction du salaire moyen, serait un premier pas urgent. Cette unification pourrait également commencer par la garantie de la portabilité des droits sociaux et un soutien renforcé à l’apprentissage des langues.

Enfin, des politiques européennes sont indispensables dans les secteurs clés pour la croissance : des politiques industrielles et d’innovation, soutenant les pôles européens de compétitivité, et des efforts de recherche communs, une politique pour les infrastructures transnationales, et l’approfondissement d’une communauté européenne de l’énergie, favorisant l’interconnexion des réseaux et des achats groupés. Les Européens doivent promouvoir un nouveau modèle économique, fondé sur l’innovation et la durabilité. Ce n’est guère une stratégie focalisée sur la compétitivité coût qui pourra développer les avantages comparatifs de l’Europe, mais bien des investissements massifs dans les technologies d’avenir.
 
3. 3 – UN PILOTAGE DE L’UEM QUI SOIT A LA FOIS EFFICACE ET DEMOCRATIQUE
 
La crise a montré que l’UEM devait être dotée d’un pilier économique aussi solide et efficace que son pilier monétaire. Or ses deux premières décennies d’existence ont démontré que le Conseil et l’Eurogroupe ne pouvaient seuls assurer la coordination nécessaire des politiques budgétaires, économiques, fiscales et sociales et veiller en continue à la cohésion de la zone. Un véritable gouvernement économique européen, reposant sur un pilotage et une discipline davantage communautarisés, implique que la Commission européenne joue un rôle central dans la surveillance macroéconomique de l’UEM. Le Commissaire européen aux affaires économiques et financières devrait ainsi présider les formats du Conseil jugés pertinents, Eurogroupe institutionnalisé, Ecofin ou Conseil européen, afin qu’il puisse veiller à la cohérence de l’ensemble des activités économiques et budgétaires de l'Union, comme est censée le faire aujourd’hui la Haute représentante pour les relations extérieures, et garantir la mise en œuvre de la stratégie de croissance Europe 2020. Si la capacité d’expertise des politiques nationales de la Commission mériterait d’être renforcée, son pilotage serait plus impartial, continu et réactif que celui que peut assurer le Conseil ou un « Sommet de l’Euro ». La Commission pourrait également à terme représenter l’Union dans le domaine des affaires économiques et monétaires. Elle travaille d’ailleurs à une proposition à ce sujet.
 
Il n’est pas concevable que le renforcement de la gouvernance économique et budgétaire européenne s’accompagne d’une perte de contrôle démocratique. Comme le rappelle la résolution du Parlement européen adoptée le 1er décembre 2011 sur le semestre européen pour la coordination des politiques économiques, sur la base d’un rapport porté par la députée Pervenche Berès, « le débat parlementaire sur les grandes orientations de politique économique constitue la pierre angulaire de tout système démocratique. »  Le Parlement européen devrait pouvoir avoir son mot à dire aux différents stades du « semestre européen » grâce à l’utilisation de la procédure de codécision. Comme la résolution du 1er décembre le propose, il pourrait ainsi se prononcer par un vote sur les orientations de politiques économiques proposées par la Commission avant le Conseil de printemps. Le Parlement européen demande également à juste titre que son Président soit convié par le Conseil européen aux séances du semestre européen. L’implication des parlements nationaux doit également être renforcée. Leurs commissions des budgets, de l'emploi et des affaires économiques devraient rencontrer régulièrement celles du Parlement européen, en amont de la définition des orientations stratégiques de la zone euro, puis en aval, pour en assurer un meilleur suivi. Le Parlement européen propose dans cette optique l’organisation d'une conférence interparlementaire. Une telle coordination devrait être mise en place dès le premier semestre 2012. Enfin, la légitimité de la Commission européenne doit absolument être renforcée : son président devrait être élu directement par le Parlement européen, sans que n’interfère le Conseil européen. Son élection au suffrage universel direct nécessiterait un véritable espace public européen pour surmonter les différentiels de représentativité, mais reste un objectif à terme.