En cette fin de quinquennat, la justice est en crise. Malmenée par les politiques, peu comprise de l'opinion publique et des citoyens, elle vit aujourd'hui une période difficile au terme d'un mandat présidentiel hostile aux juges et à leur indépendance. Les élections présidentielles à venir portent un espoir nouveau pour la justice, un espoir de changement. Né de cette espérance profonde, le groupe Casamayor[1] propose, à travers une réflexion libre s'efforçant de sortir des sentiers battus, un renouveau pour la justice et une renaissance dans une démocratie refondée. Constitué de magistrats du siège et du parquet que leur obligation de réserve conduit à garder l'anonymat, ce groupe esquisse par une série de trois textes, sa vision d'une nouvelle justice dont l'indépendance ressource sa légitimité autour de trois principes fondamentaux : impartialité, efficacité et accessibilité.

 

L’impartialité absolue de l’Etat s’impose dans l’élaboration des règles, le fonctionnement des institutions, et le choix des responsables. À ce titre, le bilan du quinquennat est bien médiocre, entre la politique de nomination du Président de la République, la mise au pas de la HALDE noyée dans la structure du Défenseur des droits, les investigations dirigées par les parquets de Nanterre et de Paris dans des affaires sensibles pour l’exécutif… Afin que soient clarifiés le statut et la fonction du parquet, un nouveau Conseil supérieur de la magistrature doit être instauré, à l’abri des pressions et influences indues. Celui-ci devra proposer toutes les nominations à des postes du parquet comme du siège. Il veillera plus généralement au respect de l’indépendance et de l’impartialité dans l’organisation et le fonctionnement de la justice.

 

Marqueur par excellence du fonctionnement démocratique de nos institutions, l’indépendance de la justice pénale est aujourd’hui mise à mal. Pour rétablir la confiance, il est urgent de confier le mode de nomination des procureurs à un organe pleinement indépendant. En matière de politique pénale, les grandes orientations doivent faire l’objet d’un débat parlementaire annuel. L’action des parquets doit être recentrée sur la délinquance en luttant contre les grands trafics et les organisations criminelles. Le juge d’instruction doit être maintenu, mais en simplifiant la procédure, en lui redonnant la célérité et l’efficacité qui lui font aujourd’hui défaut. Il convient enfin de revenir au principe essentiel d’individualisation de la peine, à l’opposé du corset juridique des « peines planchers ».

 

L’accès à la justice a été rendu plus difficile par la réforme de la carte judiciaire. Celle-ci n’a pas été accompagnée d’une réflexion sur la qualité du service que la justice doit rendre à ses usagers. Il devrait pourtant être possible, grâce aux nouvelles technologies, de saisir son juge en s’adressant, indifféremment parmi les sites judiciaires, à celui qui est le plus accessible ; de regrouper les juridictions de premier degré dans un tribunal d’arrondissement ; de réunir, à l’échelon local et à l’échelon régional, les représentants des juridictions et leurs principaux partenaires dans des « conseils de justice » afin de définir attentes et besoins, de déterminer et expliquer des objectifs, d’informer sur les pratiques et l’organisation.

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La justice pénale est, par nature, au cœur même de l’organisation institutionnelle de notre pays. Elle en est, à la fois, le régulateur et le reflet. Son degré d’indépendance est le marqueur par excellence du fonctionnement démocratique de nos institutions. En France, aujourd’hui, la justice pénale est confrontée à un pouvoir qui voudrait la réduire à un simple instrument à sa disposition.

 

Pour rompre avec ce système et redonner confiance à nos concitoyens, la première mesure à prendre est de modifier le mode de nomination des procureurs et de le confier à un organe pleinement indépendant, un Conseil supérieur de la justice, qui offrira toutes les garanties d’impartialité et de transparence nécessaires. L’autre réforme, tout aussi nécessaire, est d’interdire au garde des Sceaux, une fois pour toutes, les instructions individuelles dans les dossiers, fussent-elles écrites.

 

Mais ces garanties statutaires ne signifient pas pour autant que le parquet doive agir sans contrôle et hors de tout cadre. Le procureur est – et restera toujours – le rouage essentiel d’une politique pénale. C’est même sa première mission. Et cette politique, qu’il faut situer au cœur du contrat social car elle met en cause la sécurité de tous et de chacun, ne peut être fixée, au plan national, sans l’intervention des élus de la Nation qui sont seuls légitimes à le faire. Les grandes orientations, dans ce domaine, devraient faire l'objet d'un débat parlementaire, chaque année, sur la base d’un rapport de politique pénale présenté par le garde des Sceaux. Concrètement, la « politique du chiffre » menée depuis des années a conduit à une impasse. Aujourd’hui, l’action des parquets doit être recentrée sur la délinquance en luttant contre les grands trafics et les organisations criminelles. Pour cela, il faut renforcer la police judiciaire en lui donnant les moyens de mener une action en profondeur contre la délinquance la plus grave dans le cadre d’une coopération plus étroite avec la justice.

 

 

La deuxième mesure à prendre concerne le juge d’instruction. Son existence même a été abondamment discutée de chroniques en colloques, et sa mort prochaine a été annoncée à plusieurs reprises, la dernière fois par le Président de la République lui-même, lors de l’audience de rentrée de la Cour de cassation, le 7 janvier 2009. Si l’on a pu se complaire à présenter l’instruction préparatoire comme une survivance ou le dernier témoin d’un passé révolu, certaines affaires emblématiques ont fait la démonstration de son utilité dans les affaires les plus complexes. Il faut donc la maintenir pour ce type d’affaires et confirmer sa fonction d’ultime recours à la disposition des citoyens, à condition toutefois de simplifier la procédure en lui redonnant la célérité et l’efficacité qui lui font aujourd’hui défaut. Cependant, il faut mettre fin à la solitude du juge d’instruction en mettant en œuvre la collégialité de l’instruction. La loi du 5 mars 2007, faisant suite à l’affaire d’Outreau, avait prévu une telle collégialité, mais elle n’a jamais été appliquée.

 

Devenue trop formaliste au fil des réformes successives, alourdie de recours en tout genre, empesée, ralentie, l’instruction s’est transformée en véritable avant-procès où l’on débat sans fin de la culpabilité supposée de personnes seulement mises en examen, ce qui est non-sens. Il faut rendre à la procédure pénale son équilibre naturel : d’un côté, une enquête plus ramassée dans le temps, afin d’éviter, tout en préservant les droits de la défense, une accumulation de retards et de contretemps qui éloignent démesurément l’infraction de son jugement ; de l’autre, un procès rétabli dans toute sa dimension, et réellement ouvert au débat, un procès où toutes les preuves seront discutées contradictoirement par la partie qui accuse et celle qui est en défense. Un procès, certes plus long, mais à armes égales. Ce qui suppose de rompre avec la logique purement statistique et productiviste qui est à l’œuvre aujourd’hui dans les tribunaux, et qui, le plus souvent, tient lieu de politique pénale. Pour gagner en efficacité, pour mieux juger, il faut réserver pour l’audience les dossiers qui en valent la peine.

 

 

La troisième mesure à prendre concerne la peine elle-même. La politique actuelle a relevé sans cesse le niveau des peines encourues et a prôné une accélération des procédures par le biais des comparutions immédiates qui deviennent le droit commun des prétoires. Fermeté affichée et réactivité maximale dans la réponse pénale, tel est le credo que l’on défend depuis des années pour tenter de juguler la montée de la délinquance. Or on voit que cette politique de rodomonts qui se font forts de tout poursuivre et de tout punir est un cuisant échec. Les peines non exécutées s’accumulent, les services de probation sont débordés, et pour ne pas aggraver davantage encore la situation des prisons où la surpopulation carcérale atteint parfois des niveaux insupportables, on demande au juge de l’application des peines de défaire en aval ce que le juge correctionnel a fait en amont. La situation est telle que l’on peut même se demander s’il ne vaudrait pas mieux remplacer les courtes peines d’emprisonnement, qui, de fait, sont purement théoriques, par une gamme de sanctions nouvelles, effectives, rapidement mises à exécution. Il faut mettre un terme à cette politique, étrangement schizophrène, qui veut une chose et son contraire, n’aboutit à rien et a peu d’impact sur la délinquance.

 

Pour rendre au système sa pleine efficacité, il faut revenir au principe essentiel de l’individualisation de la peine qui est au fondement même de la justice pénale et la première condition d’une prise en charge adaptée des délinquants récidivistes. Ce qui est à l’exact opposé de ce corset juridique des « peines plancher », mesure phare en son temps, dont l’objectif était de combattre le laxisme supposé des juges, mais qui, à l’épreuve des faits, s’est révélée aussi absurde qu’inefficace. Car la sanction n’a de sens et de portée – on le sait – que si elle vise juste. Et cela vaut tout autant pour la peine elle-même, que pour sa mise à exécution. En effet, toute peine non exécutée est un échec, et cet échec comporte, en lui-même, un risque de récidive. Or, loin d’apporter une réponse, loin de faire baisser les chiffres de la délinquance, alors que ceux-ci font apparaître une augmentation préoccupante des violences et des atteintes aux personnes, la politique actuelle n’est qu’une succession désordonnée de déclarations fracassantes et de réformes hasardeuses, adoptées dans la précipitation et l’urgence, et sans moyens correspondants, une fuite en avant qui n’affronte aucun problème et tourne le dos à la réalité ; une politique, qui, pour toute réponse à la question centrale de la récidive, se cherche des boucs émissaires parmi les magistrats et les professionnels de la justice ; une politique menée au pas de charge, où la courte vue le dispute à la démagogie ; une politique incessamment improvisée et sans boussole, qui, au lieu de restructurer la chaîne pénale pour la rendre plus efficace et plus lisible, ne cesse de diluer le processus de décision. Notre pays, notre justice, cette justice que nous rendons chaque jour au nom du peuple français, méritent mieux.

 

 

En engageant un procès pour leur logement, leur emploi ou leurs difficultés conjugales, nos concitoyens ignorent souvent le coût prévisible de cette procédure, sa durée et ses chances de succès. L’institution judiciaire est complexe et ses règles sont mal connues. La justice qui devrait rassurer et apaiser devient une source d’inquiétude et d’aléa.

 

Les difficultés économiques auxquelles la société française est durablement confrontée risquentde conduire vers les tribunaux un nombre croissant de justiciables. Il faut s’interroger sur la pertinence de notre organisation judiciaire et de certaines de nos règles de procédure.

 

La réforme de la carte judiciaire n’a abouti qu’à fermer des tribunaux et, de fait, à rendre l’accès à la justice plus difficile. Elle n’a pas été accompagnée d’une réflexion sur la qualité du service que la justice doit rendre à ses usagers. Il est nécessaire de simplifier les procédures pour faciliter l’accès au juge, tout en se donnant les moyens de mener des politiques judiciaires répondant aux attentes de nos concitoyens.

 

 

Dans notre société l’organisation judiciaire et les modes de résolution des conflits sont devenus de plus en plus complexes et restent peu lisibles. Les contentieux civils, pénaux, familiaux, commerciaux ou sociaux sont aujourd’hui confiés à des juges spécialisés (juges aux affaires familiales, juges d’instruction, juges de l’exécution, juges des tutelles, juges consulaires, conseillers prud’hommes) qui, pour certains, sont regroupés au sein de juridictions comme le tribunal de grande instance ou le tribunal d’instance, et pour d’autres, sont organisés dans des juridictions spécifiques comme le tribunal de commerce ou le conseil de prud’hommes.

 

Cette organisation aboutit à une dispersion fonctionnelle et géographique des juridictions. Il ne faudrait pas en outre que les règles procédurales et l’éloignement des sites judiciaires découragent le justiciable de saisir le juge pour les questions qui se posent dans sa vie quotidienne, en matière de baux d’habitation, de contrats de travail, de conflits familiaux, de surendettement ou de protection des personnes vulnérables.

 

Bien sûr les avocats ont, et conservent, un rôle essentiel pour conseiller et assister les justiciables. Mais force est de constater qu’il existe en matière de justice des déserts, que la réforme de la carte judiciaire n’a fait qu’amplifier.

 

Le justiciable seul est démuni, trop souvent renvoyé d’un tribunal à l’autre dans la recherche de son juge, avant de trouver le service où il pourra déposer sa demande. A l’heure de la dématérialisation et de la communication électronique, il faut envisager d’autres modes d’accès au service public de la justice. Sans remettre en cause le maillage des sites judiciaires où sont implantés les quelque mille juridictions et autres points d’accès au droit, on pourrait imaginer qu’au moins dans un même département, il soit possible de saisir son juge en s’adressant, indifféremment parmi ces sites, à celui qui est le plus accessible. Chaque palais de justice, chaque point d’accès au droit, doit devenir un point d’entrée de l’institution judiciaire. Les nouvelles technologies le permettent et c’est ainsi que fonctionnent certains de nos voisins européens, notamment aux Pays-Bas et en Allemagne, depuis de longues années.

 

La spécialisation du magistrat et de son greffier est une garantie de professionnalisme et de qualité. Chaque procédure est actuellement confiée à un juge qui exerce ses fonctions au sein d’une juridiction spécifique. Au moment où la contrainte de la ressource publique conduit à rationaliser et mutualiser les organisations, et sans remettre en cause ni la spécialisation indispensable des magistrats, ni le maillage géographique des sites judiciaires, il paraît concevable de regrouper, dans les quelque cent soixante arrondissements judiciaires, l’ensemble de ces services juridictionnels dans une seule entité, le tribunal de première instance, à l’instar de ce que connaissent certaines collectivités d’outre-mer, ou, sans aller si loin, dans certains pays de l’Union européenne. La gestion des moyens immobiliers et techniques, mais surtout humains, en serait facilitée. L’expérience montre en effet que la gestion des ressources humaines est particulièrement pertinente et adaptée à ce niveau de déconcentration, aussi proche que possible de l’activité juridictionnelle. Le traitement des contentieux serait alors organisé dans les sites judiciaires existants au sein de chaque arrondissement, en fonction de leurs spécificités sociologiques, économiques ou géographiques. Le juge aux affaires familiales pourrait par exemple tenir ses audiences dans les locaux précédemment occupés par un tribunal d’instance ou un conseil de prud’hommes, si les caractéristiques locales de ce contentieux l’exigent. Il en serait de même pour les contentieux exigeant une proximité avec le justiciable comme les litiges de consommation, de logement ou de protection des personnes, alors que certains contentieux plus techniques, comme les litiges de construction, seraient regroupés. Pour être pérenne, légitime et lisible, cette organisation serait arrêtée après avoir recueilli l’avis des partenaires des juridictions concernées, notamment les avocats.  

 

Cette réforme n’aurait pas d’inconvénient pour le justiciable qui pourrait introduire son procès en s’adressant au site judiciaire le plus proche de son domicile. Cette nouvelle organisation assouplirait considérablement le fonctionnement des quelque huit cents juridictions de première instance ainsi regroupées, sans que cette réforme ne nécessite ni déplacements d’agents, ni fermeture de palais de justice.

 

La confiance que nos concitoyens accordent à la justice est étroitement liée à l’adaptation, à la pertinence et à la lisibilité des réponses apportées par les juridictions. Le magistrat français, au fil de ces dernières décennies, est devenu un acteur de la vie sociale impliqué dans des partenariats de types très variés. On ne compte plus les réunions, les rencontres et les conventions qui rythment les relations entretenues par les juridictions avec le barreau, la police, la gendarmerie, l’aide sociale à l’enfance, les experts, les élus, le monde associatif, les services pénitentiaires, l’université ou les médias. La liste pourrait être longue de ces contacts, qui permettent à l’institution judiciaire de mieux comprendre les attentes dont elle fait l’objet, et d’expliquer plus clairement son action si spécifique.

 

Le temps est sans doute venu d’institutionnaliser cette relation étroite qu’entretient la justice avec la société qui l’entoure. Il convient de réunir, à l’échelon local et à l’échelon régional, les représentants des juridictions et leurs principaux partenaires. Ces « conseils de justice » permettraient d’affiner les attentes et les besoins, de déterminer et d’expliquer des objectifs, d’informer sur les pratiques et l’organisation.

 

Le conseil de justice deviendrait le lieu naturel de la définition des politiques partenariales dans tous les champs de l’activité judiciaire. Il garantirait au justiciable le respect de deux principes démocratiques, celui d’une justice transparente et celui d’une justice qui, à travers ses partenaires, rend compte de son action.

 

A l’échelle de la région, la cour d’appel qui est le niveau reconnu de la déconcentration judiciaire doit être le siège du conseil régional de justice regroupant les partenaires régionaux. A l’échelle locale, il convient de se calquer sur une organisation territoriale existant pour les principaux partenaires de l’institution judiciaire. En principe, c’est le cadre départemental pour les services de l’Etat, la police et la gendarmerie, ou les services de l’aide sociale à l’enfance. Les conseils départementaux de l’accès au droit sont organisés sur le même format. Il paraît donc opportun sur ce point que l’institution judiciaire, dans cette démarche d’ouverture vers ceux avec qui elle travaille, s’adapte à ses partenaires et parle d’une seule voix. Un conseil de justice local pourrait aussi exister au niveau du tribunal de première instance et il appartiendra aux juridictions concernées de faire le choix de leurs représentants.

 

Les politiques partenariales renforcent la crédibilité de l’institution judiciaire par une information générale. Elles ne remettent pas en cause les principes d’indépendance et d’impartialité pour les justiciables, lors de l’examen de leurs cas individuels.

 

Une saisine du juge rendue plus facile grâce aux nouvelles technologies, un tribunal d’arrondissement regroupant les juridictions du premier degré, une justice qui, au plus près de ses partenaires quotidiens, s’explique sur ses organisations et ses pratiques, autant de réformes qui, à moyens constants, peuvent contribuer à rapprocher l’institution judiciaire des justiciables, les usagers du service public de la justice.