En théorie, les deux tiers des ménages français ont droit à un HLM. Dans les faits, 1,2 million de ménages attendent toujours une place dans un parc de 4,5 millions de logements. Le Plan de cohésion sociale lancé en 2005 a stimulé leur construction, avec un record de 130 000 logements sociaux financés cette année, mais ces efforts n'ont pas suffi. "Le délai d'attente, pour obtenir un logement social, considéré comme anormalement long, fixé par les préfets, est de 12 mois dans la Sarthe, 30 mois en Ille-et-Vilaine, et, à Paris, 6 ans pour un T1, 9 ans pour les T3 et T4, et 10 ans pour les logements les plus grands", observe le Centre d'analyse stratégique (CAS), à l'origine de la note "Le logement social pour qui ?", qui dresse un panorama du secteur en Europe.

Or la loi Dalo sur le logement opposable entrera en 2012 dans une troisième phase, avec l'ouverture des recours aux demandeurs d'HLM dont la demande dépasse ce "délai anormalement long". "Ce droit, qui risque d'engendrer un afflux de demandes, ne pourra vraisemblablement être respecté qu'au prix d'une plus grande rotation dans le parc social, du développement de l'offre de logements financièrement accessibles et d'un effort de simplification du système d'attribution", estime l'étude du CAS.

Comparée à ses voisins européens, la France dispose d'un parc social relativement vaste mais le taux de rotation y est très faible. Il a même chuté de plus de 12% en 1998 à moins de 9% en 2008, ce qui restreint l'offre pour les demandeurs.

Principale raison qui dissuade les ménages de quitter leurs HLM : le fossé entre leurs loyers et les prix du privé, à la vente comme à la location, y compris en tenant compte du surloyer appliqué aux locataires qui dépassent les plafonds de ressources.

Dans les zones tendues, "le décalage entre les loyers sociaux, même les loyers PLS [qui s'adressent aux ménages plus aisés, ndlr], et les loyers du secteur privé s'est fortement accru (jusqu'à plus de 10 euros/m2 et par mois), créant un écart infranchissable, qui réduit la mobilité dans le parc HLM et limite les parcours résidentiels", pointait déjà Terra Nova, dans un rapport publié la semaine dernière. Pour combler l'écart et faciliter le passage du social au privé, le think tank recommande de développer un secteur libre intermédiaire aux loyers modérés. C'est aussi ce que préconise l'ancienne ministre du Logement Marie-Noëlle Lienemann, qui en appelle aux investisseurs institutionnels.

Le CAS suggère, lui, de réfléchir à une hausse des surloyers pour inciter les plus aisés à quitter le parc. "Dans un contexte de tension sur l'offre de logements accessibles, il paraît légitime, en plus de l'effort à porter sur la construction neuve, de chercher à augmenter la mobilité dans le parc social par le départ des ménages dont la situation leur permettrait d'accéder au secteur privé", estime l'étude.

Pour l'instant, les montants des loyers sont conditionnés, hors dépassement des plafonds, "non par les revenus du ménage, mais par l'année de construction et la nature du prêt initial, rappelle le CAS. Autrement dit, souvent, l'évolution des revenus n'entraîne pas de variation de loyers, ce qui n'incite guère les ménages à déménager." Un "supplément de loyer de solidarité" est appliqué en cas de dépassement de plus de 20% des plafonds de ressources hors zones urbaines sensibles, mais le dispositif ne touche que 4% des ménages.

Autre frein à la mobilité, la difficulté pour les bénéficiaires de changer de logement HLM. Qu'ils souhaitent le faire auprès de leur bailleur ou d'un autre, ils se retrouvent sur liste d'attente au même titre que les candidats à l'entrée.

Selon l'Insee pourtant, entre 650.000 et 800.000 logements sociaux sont sous-peuplés, quand 430.000 à 830.000 sont surpeuplés. Les premiers sont souvent occupés par des personnes âgées qui se retrouvent seules dans des appartements familiaux

Pour permettre une meilleure adéquation entre offre et demande, le CAS propose de s'inspirer des expérimentations déjà en oeuvre. La Ville de Paris et la préfecture ont par exemple mutualisé leurs contingents respectifs d'HLM pour y favoriser les mutations. Elles garantissent aussi aux locataires qui changent de logements le maintien du prix au mètre carré et la prise en charge des frais de déménagement.

 

L'opacité du système d'attribution des HLM alimente régulièrement les critiques et les soupçons de passe-droits. En témoigne les révélations récentes sur les HLM occupés par des personnalités politiques. Le CAS s'intéresse donc aux moyens d'améliorer la transparence et l'objectivité des attributions.

Parmi eux, un système de cotation des demandeurs ferait ses preuves dans la métropole rennaise : des points sont attribués aux dossiers par tous les bailleurs, suivant des critères sociaux et d'ancienneté, ou le lien avec le territoire. Quand un logement se libère, les dossiers prioritaires remontent automatiquement. "La méthode de sélection est donc objective et portée à la connaissance des demandeurs", si les critères de cotation sont régulièrement revus, observe le CAS.

Pour l'instant, les commissions d'attribution des bailleurs sociaux choisissent les locataires HLM entre les candidats proposés par les collectivités, la préfecture ou encore les collecteurs du 1% Logement. Or pour le CAS, il arrive que "les préfets doivent faire face à d'importantes difficultés pour imposer des candidats prioritaires et se voient opposer de nombreux refus par les organismes HLM, notamment pour insuffisance de revenus ou pour tenir compte de la mixité sociale".

Au nom de ce dernier principe, certains bailleurs excluraient notamment les locataires d'origine étrangère. L'enquête logement de l'Insee, citée par le CAS, a déjà pointé "un traitement moins favorable dans l'accès au logement social des populations immigrées souvent considérées comme des locataires 'à risques'". Avec à la clé, "des propositions de logements de moindre qualité, en termes de typologie et de localisation, des délais d'attente plus longs, et enfin des mutations difficiles au sein du parc social".

Réfutant ce constat, l'Union sociale pour l'habitat, qui regroupe plusieurs bailleurs, dénonce "des références à des travaux dépourvus de toute rigueur scientifique qui portent sur les discriminations ethniques alors que le parc HLM accueille 30% des immigrés pour 16% de la population française et que le secteur HLM a mis au point des outils de prévention des discriminations reconnus par la Halde". Le CAS recommande justement l'extension de l'anonymisation des dossiers, déjà prônée par la Haute autorité.